Mercado de la electricidad: avance limitado
Lentitud: ¿Desembocará algún día la reforma de los mercados de la electricidad en unas medidas que estén a la altura de la transición energética? Por el momento, estamos lejos de ello.
Disminuir el coste de financiación de las renovables es un parámetro crucial para optimizar el coste total de la transición. FOTO: Getty Images
Las instituciones europeas llegaron el pasado 19 de diciembre a un acuerdo sobre un nuevo marco para el mercado de la electricidad. Al cabo de un largo proceso legislativo, la Comisión, el Consejo y el Parlamento han ratificado el conjunto de los textos y objetivos fijados para el clima y la energía en el horizonte de 2030. Este nuevo paquete sustituye a las medidas adoptadas en 2008-2009 con fecha límite de 2020. Propuesto por la Comisión en noviembre de 2016 y formado por ocho directivas y reglamentos, este nuevo conjunto titulado Una energía limpia para todos los europeos tiene como objetivo no solo asignar a los veintisiete miembros nuevos objetivos de eficiencia energética y de desarrollo de las energías renovables, sino también reformar la organización del mercado de la electricidad surgido de las anteriores fases de liberalización.
NUEVAS PRIORIDADES
Si en el primer aspecto los progresos son reales (objetivos más elevados, creación de un proceso —aún tímido— de gobernanza para coordinar las estrategias nacionales), hay muchas dudas sobre los resultados de la reforma del mercado de la electricidad. ¿Permitirá el nuevo marco promover las inversiones necesarias para la transición energética?
Iniciada a comienzos de la década de 1990, la liberalización de los mercados de la electricidad ha sido durante mucho tiempo el centro de la política europea de la energía. Los que la pusieron en marcha tenían dos objetivos: uno económico (introducir la competencia en el sector eléctrico para beneficio de los consumidores) y otro político (edificar un mercado común y así hacer de la energía una competencia no solo nacional, sino también europea). En esa época, la Unión no tenía objetivos de reducción de emisiones de gas de efecto invernadero ni de desarrollo de las energías renovables. Se pensaba que las centrales de gas constituirían el futuro de la tecnología dominante para la producción de electricidad. Estas se caracterizan por un coste de inversión moderado respecto a su coste de producción total y, por el contrario, unos costes variables (sobre todo de compra de gas) significativos.
Los precios sobre los mercados de electricidad europeos son iguales al coste variable (o coste de producción marginal) de la última central requerida para cubrir la demanda: es lo que se denomina el merit order u orden de presencia económica. Por ejemplo, si durante un periodo, la mayor parte de la demanda de electricidad puede cubrirse con las energías renovables y con la nuclear (que, a diferencia de las centrales de gas, tienen en común exigir inversiones importantes, pero tener luego unos costes variables muy reducidos), el precio será bajo. Por el contrario, durante los periodos de punta de la demanda, cuando, además de las centrales nucleares y de las energías renovables disponibles, se utilizan también las centrales térmicas, el precio es elevado. La inversión propiamente dicha en una central dada solo se compensa cuando el precio del mercado supera el coste marginal de producción.
Será clave reducir el coste de financiación de las renovables
El modelo de mercado actual no deja avanzar hacia ese objetivo
A partir de 2005, las prioridades políticas han cambiado, sobre todo debido al mercado europeo de intercambio de cuotas de emisiones y a la posterior fijación de objetivos de eficiencia energética y de desarrollo de las energías renovables para 2020: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% respecto a 1990, que el porcentaje de las energías renovables en el consumo final de energía sea un 20% y mejorar la eficiencia energética en un 20%. En el marco del primer apartado del paquete Energía limpia, estos dos últimos objetivos se han elevado para 2030 a un 32% y un 32,5% respectivamente.
Hoy ya no se trata, pues, de introducir la competencia en sí, sino de elaborar un marco de mercado europeo que permita a la vez la competitividad de las instalaciones de producción y la puesta en marcha de las inversiones necesarias para la transición energética. Ahora bien, como las inversiones en energías renovables —es el caso de la nuclear— exigen una gran inversión en capital, disminuir su coste de financiación es un parámetro crucial para optimizar el coste total de la transición.
UN MODELO CUESTIONADO
Desgraciadamente, la organización actual de los mercados de la electricidad no permite que Europa avance hacia ese objetivo. En efecto, los precios son muy difícilmente previsibles, y ello por múltiples razones: volatilidad en el mercado europeo de las cuotas de CO2, que repercute en el precio de la electricidad, dificultad para prever las decisiones políticas de apoyo a la inversión o, al contrario, de cierre administrativo de centrales de carbón… La visibilidad ofrecida de facto por los mercados de la electricidad no supera, así, los tres años en un sector en el que las inversiones tienen una duración de 20 años por lo menos. Esta gran incertidumbre sobre los precios de la electricidad repercute directamente sobre el coste de financiación. Como es demasiado arriesgada para que la realicen únicamente los inversores privados, la gran mayoría de las inversiones que hoy se llevan a cabo en producción de electricidad solo tienen lugar gracias a garantías públicas. Para alcanzar sus objetivos de transición energética, a pesar de los defectos del sistema actual, los Estados miembros de la Unión han instaurado dispositivos nacionales de apoyo a la inversión en medios de producción eléctrica, especialmente en energías renovables, así como mecanismos de capacidad.
En un contexto en el que la reglamentación europea deja cierta libertad a cada Estado miembro para definir sus propios mecanismos nacionales de apoyo, el temor de la Comisión era que se produjera una fragmentación, es decir, una renacionalización de los mercados de la electricidad. En un primer tiempo reaccionó intentando encuadrar esos mecanismos utilizando sus prerrogativas en lo que a la competencia se refiere. Después, y en el marco de la negociación del paquete Energía limpia, ha querido que el derecho europeo sea más restrictivo y prescriptivo para evitar las interferencias con el marco de mercado existente. Al hacerlo, la Comisión ha buscado tratar los síntomas más que la enfermedad: si es cierto que los diferentes mecanismos introducidos por los Estados miembros pueden provocar distorsiones de competencia, e incluso apoyar a centrales superfluas (y, en el peor de los casos, contaminantes), también muestran las debilidades del marco europeo actual para llevar a cabo la transición energética.
PISTAS PARA EL FUTURO
En los dos últimos años el debate se ha centrado, pues, en la oposición entre las exigencias de la Comisión, por un lado, y las de los Estados miembros, por otro, y no en discutir sobre la elaboración de un marco de mercado adaptado a la transición energética y, a la vez, auténticamente europeo. Sin embargo, no faltan ideas. Una de ellas consistiría en asumir el hecho de que la transición energética necesita mayor protagonismo de los poderes públicos en el pilotaje de las inversiones para que baje su coste de financiación. En efecto, sin intervención, el riesgo asociado al precio de la electricidad empujaría al alza los tipos de interés demandados por los inversores. A la inversa, los mecanismos de tipo contrato por diferencia han permitido financiar proyectos a tipos muy bajos y, por tanto, bajar el coste total.
Es preciso más protagonismo público en las inversiones
Una posibilidad sería coordinar el pilotaje de esos mecanismos de apoyo a nivel europeo o entre un conjunto de países. Se trataría, de este modo, de definir un común acuerdo de los objetivos por sector a nivel regional y después poner en marchar esos objetivos a través de licitaciones en cada uno de los países que constituyen la región .
En este esquema, las intervenciones públicas no sustituirían el mercado europeo actual, que sigue siendo relativamente eficaz a la hora de optimizar el uso de los activos existentes a corto plazo, sino que se sumarían, como un componente más, para determinar de modo coordinado las nuevas inversiones necesarias. Este modelo supondría, sin embargo, una sacudida política por parte de los Estados miembros: aceptarían que la transición energética, incluido el mix de producción, fuera un tema europeo y, por tanto, debatido colectivamente. Pero ¡ay!, durante las discusiones sobre el paquete Energía limpia no se ha avanzado en este sentido. Aunque la realidad de la transición energética podría volver a llevar ese tema a primer plano.
