¿Está Europa socialmente lista para cumplir sus objetivos climáticos?

Inequidad: La centralidad de los mecanismos de mercado en las medidas de reducción de emisiones plantea grandes interrogantes sobre su impacto distributivo. El fondo social para el clima es una compensación insuficiente.

El conjunto de políticas climáticas Objetivo 55 de la Comisión Europea es ambicioso y parece orientar a la Unión hacia sus objetivos de política climática para 2030 y el objetivo de cero emisiones netas para 2050. Pero, ¿está también Europa preparada socialmente para este paquete? ¿Concuerda con el principio de transición justa compartido por la Unión y las instituciones de la UE?

En el pasado los esfuerzos se centraron más en el empleo y la política regional e industrial, principales ámbitos cubiertos por el Fondo de Transición Justa creado en el marco del Pacto Verde Europeo. Esta vez se abordan las características distributivas de la transición justa. Los elementos clave del paquete son un nuevo sistema de comercio de emisiones (RCDE) para la distribución de combustible destinado al transporte y a los edificios —la primera vez que los mercados de carbono tendrían un efecto directo sobre la población— y un fondo social para el clima.

Efectos distributivos regresivos

Desde hace mucho tiempo, Cambridge Econometrics, la Fundación Europea del Clima, el Institut du Développement Durablet de Relations Internationales y la Confederación Europea de Sindicatos sostienen que una política climática ambiciosa y eficaz necesita un marco equilibrado, o sea, un despliegue simultáneo y bien proporcionado de reglamentos, normas y mecanismos de mercado. Aunque estos últimos son esenciales para dar señales de precio a los agentes del mercado y para cambiar las pautas de inversión y de comportamiento, solo pueden aplicarse en mercados que funcionen bien.

Los mercados del carbono, y en particular los del transporte por carretera y los edificios, no lo son. La descarbonización de estos dos sectores es muy tímida. Ambos deben emprender un camino más radical, a pesar de que sufren rigideces de mercado: sus emisiones no responden a las señales de precio. Dado que las tecnologías de baja emisión de carbono requeridas tardarán en estar disponibles, los consumidores se enfrentarán algún tiempo a un precio del carbono más alto al estar encerrados en sistemas basados en combustibles fósiles con pocas alternativas.

Los consumidores de rentas bajas a menudo desconocen la existencia de alternativas menos contaminantes 

Además, estas señales tienen enormes efectos distributivos regresivos, que afectan desproporcionadamente a los hogares de rentas bajas, para los que el combustible y el transporte consumen una mayor parte de sus ingresos. También tienen menos posibilidades de cambiar. Los productos con menos emisiones de carbono (vehículos eléctricos, paneles solares) tienen bajos costes de funcionamiento pero altos costes de capital inicial, un obstáculo para estos hogares. 

Precio único, impactos diferentes

Los consumidores, sobre todo los de menores ingresos, a menudo desconocen las alternativas disponibles de bajas emisiones de carbono. Tienen un horizonte de planificación a corto plazo, por lo que descartan posibles ahorros de costes a largo plazo. El mal funcionamiento del mercado del carbono puede verse agravado por una normativa mal concebida, como normas de emisiones basadas en el peso que favorecen a los SUV y penalizan a los pequeños vehículos de gasolina. 

A nivel de distribución, la aparente igualdad de condiciones de un solo precio del carbono comunitario, en sectores críticos con un impacto directo en los consumidores, tendrá efectos masivos en la desigualdad, tanto entre los Estados miembros como dentro de los mismos. La UE no es un terreno de juego socialmente equitativo y un precio único tendrá un efecto diferente en la población de Luxemburgo que en la de Bulgaria, que tiene la mayor pobreza energética y los salarios mínimos más bajos de la Unión.

El fondo social para el clima propuesto es una compensación necesaria pero claramente insatisfactoria. Es dificilísimo diseñar un mecanismo de compensación eficaz y justo que cubra varias desigualdades, grados de accesibilidad al mercado y niveles de información sobre este mercado. Crear un mercado de carbono es fácil; crear un mecanismo de compensación adecuado en una zona económica heterogénea no lo es.

El fondo tendrá 72.200 millones de euros entre 2025 y 2032. Utilizará el 25% de los ingresos del RCDE del transporte y los edificios, con una posible financiación de contrapartida de los Estados miembros. Esta cifra es muy baja si se compara con la ampliación del RCDE de esta manera. En todo caso, el objetivo de precios más altos del carbono no es aumentar los ingresos, sino orientar el mercado hacia las tecnologías de baja emisión de carbono. Poro tanto, hay un sólido argumento para redistribuir totalmente los ingresos adicionales.

Favorecer a los ricos

La estructura del fondo también plantea varios interrogantes. Solo una parte se dedicará a la compensación social; el resto incluye incentivos para vehículos eléctricos e inversiones en infraestructura de carga y la descarbonización de edificios. Los hogares de bajos ingresos no se beneficiarían de estas medidas. El uso del fondo para apoyar los vehículos eléctricos favorecería desproporcionadamente a los hogares ricos. Para los hogares de bajos ingresos, la prioridad sería cambiar sus viejos coches contaminantes por otros más eficientes, lo cual exigiría una profunda rerregulación de los mercados europeos de coches usados.

En materia de distribución del fondo entre los Estados miembros, la Comisión ha creado una fórmula que tenga en cuenta el tamaño de la población, la renta nacional bruta (RNB) per cápita, la proporción de hogares vulnerables y las emisiones domésticas por combustión de combustibles. Sin embargo, tampoco esta fórmula toma en cuenta adecuadamente las desigualdades dentro de los países y entre los mismos. Un Estado miembro relativamente pobre con una menor desigualdad nacional podría acabar beneficiándose menos que un Estado miembro rico con una gran desigualdad.

Los Estados miembros deberán presentar planes sociales climáticos junto con sus planes nacionales de energía y clima para el año 2024, identificando los grupos más vulnerables y las medidas que piensan adoptar. ¿Cómo funcionará esto, dadas sus grandes diferencias en materia de compromiso y capacidad institucional? Las enormes disparidades entre los Estados miembros en la manera en que  sus planes nacionales de energía y clima han abordado la transición justa en el pasado podrían ser un anticipo de lo que puede esperarse.