Financiación autonómica: más difícil que nunca

Bloqueo: Para avanzar en la negociación del nuevo modelo caben dos opciones: excluir a Cataluña del debate o aplazar las reformas de fondo.

En julio de 2017, el grupo de expertos creado para ayudar a la reforma de la financiación autonómica entregó su informe. En ese documento se analizaban los problemas, se ofrecían soluciones y se identificaban una serie de cuestiones que trascienden el espacio técnico por su naturaleza esencialmente política. Son cuestiones sin duda difíciles, sobre las que no todos los partidos y gobiernos autonómicos piensan igual. De todas ellas, me quedo con una: el grado de nivelación que debe garantizar el modelo de financiación de las comunidades autónomas (CC AA) de régimen común.
La experiencia internacional muestra que Australia y EE UU son los extremos y las excepciones en lo que atañe a la nivelación. El primero, porque aplica una nivelación plena de las necesidades de gasto. Esto es, a cada territorio se le garantiza la financiación que precisa dados los costes diferenciales para la prestación de los servicios. El segundo, porque en EE UU impera la idea de "que cada palo aguante su vela” y no existen mecanismos específicos para apoyar financieramente a los Estados con menor capacidad fiscal. 

Aún hoy cuesta distribuir los recursos según las necesidades de gasto estimadas 

El problema de fondo es que no existe consenso para pasar a un sistema de nivelación parcial

El resto de las federaciones de referencia (como Alemania, Canadá y Suiza) aplican fórmulas de nivelación parcial, focalizadas en compensar una parte de la menor capacidad fiscal de algunos territorios. En España, la filosofía del modelo ha sido, desde el principio del proceso descentralizador, similar al australiano, si bien es cierto que sin la precisión técnica alcanzada allí y con unas desviaciones notables de los recursos finalmente garantizados a cada territorio respecto a las necesidades de gasto reconocidas expresamente por el modelo. Aunque esta desviación sistemática es un problema serio pendiente de resolver, la realidad es que hoy no existe correlación ni positiva ni negativa entre el nivel de desarrollo de una comunidad autónoma y los recursos con los que cuenta su gobierno. 

Historia de desigualdades

La explicación a esta apuesta por la nivelación plena de las necesidades de gasto tiene que ver con el origen del estado de las autonomías. A diferencia de las federaciones que se han construido de abajo a arriba, que responden a procesos de construcción nacional, en España el punto de origen y de referencia es un Estado muy centralizado en el que, en teoría, todos los ciudadanos tenían acceso a los mismos servicios financiados por una caja común. En teoría, porque los datos demuestran que el mapa de servicios no era, ni mucho menos, homogéneo e igualitario. De hecho, eso explica, en buena medida, el porqué aín hoy al modelo le cuesta tanto distribuir los recursos según las necesidades de gasto estimadas.

La historia de las desigualdades en el mapa de servicios públicos se trasladó parcialmente en los procesos de traspaso de competencias y, de ahí, acabó cronificado en el sistema. Pero esa referencia de igualdad de derechos está ahí. Y hubo un compromiso claro de que la descentralización no generaría desigualdad de recursos para los gobiernos. La amplia aceptación del proceso descentralizador en todas las comunidades autónomas se explica, en buena medida, porque no se ha visto en ningún momento una amenaza en el terreno de la desigualdad interterritorial.

Sin embargo, este enfoque fue puesto en cuestión en la reforma del Estatut aprobado en la primera década de siglo. Desde Cataluña se apostaba por el tránsito de una nivelación total a una parcial. Y eso apareció recogido en el texto ratificado y, posteriormente, en el modelo de financiación que se aprobó en el año 2009.

A partir de entonces, el modelo solo nivelaría las necesidades de gasto en los llamados servicios públicos fundamentales (sanidad, educación, servicios sociales, etc.), quedando el resto al margen del esfuerzo nivelador. Pero el Gobierno central hizo este cambio en falso. Porque al tiempo que se recogía en el preámbulo de la ley y en algunos de los mecanismos del nuevo sistema, se aprobaban otra serie de mecanismos y correcciones poco transparentes que acabaron generando resultados muy similares a los del modelo previo. No se produjo de facto esa transición de criterio; la Generalitat se sintió profundamente decepcionada (no sin razón) y lo que pasó después es bien conocido.

El problema de fondo es que no existía, y no existe, un consenso general para pasar a un sistema de nivelación parcial ni resultados similares a los que puede haber en otros países federales. La mayoría de comunidades autónomas siguen apostando por la nivelación de todos los servicios descentralizados y la incorrelación entre producto interior bruto (PIB) per cápita y recursos proporcionados por el sistema de financiación autonómica.

Sistema foral

Por tanto, va a ser extraordinariamente difícil que esto cambie y, de ahí, que la Generalitat de Cataluña abrace una vuelta a la nivelación plena en los resultados y en la literalidad de la ley. De hecho, en estos momentos, la posición de la Generalitat está mucho más inclinada a discutir un sistema para Cataluña similar al foral que a debatir sobre el grado de nivelación en un entorno multilateral. 

Ante esta situación caben dos opciones. La primera es dejar a Cataluña al margen de la discusión. Es verdad que en el pasado hubo modelos no aceptados por algunas comunidades autónomas, que siguieron sujetas al anterior de forma transitoria, aunque es evidente que el escenario político que se abriría sería extremadamente complejo habida cuenta de la actual aritmética parlamentaria en el Congreso de los Diputados y de las tensiones centrífugas que permanecen. La segunda es aplicar algunos parches sobre el modelo y dejar para más adelante la reforma de fondo, en línea con lo que, entre otros, proponía recientemente Ángel de la Fuente.  

La reforma está más difícil que nunca.

*Director de Governance and Economic Research (GEN) en la Universidad de Vigo