Las políticas locales de empleo y sus límites
Margen: Las decisiones sobre ocupación, que tienen impacto en el territorio, se toman en núcleos de poder lejanos. Ello no exime a las autoridades municipales de actuar según su responsabilidad.
El paro masivo, la precariedad laboral y las desigualdades son tres lacras de Barcelona. Es una situación ya endémica en la mayoría de grandes urbes y su erradicación debería considerarse un objetivo prioritario en cualquier política decente. Como muchos otros problemas sociales, es una cuestión compleja: en su génesis influyen elementos muy diversos, y las respuestas a los mismos no son técnicas y afectan a intereses de diferentes grupos sociales. En todo caso, el enfoque convencional —desde el que se considera que es el mercado laboral el que debe resolver la cuestión— es simplista. Tiende a ignorar los determinantes del empleo.
En una economía capitalista moderna, el empleo es fundamentalmente el resultado de las políticas empresariales y de las políticas públicas a diferentes escalas. En un mundo globalizado y controlado por el capital financiero y los grandes oligopolios, la creación de empleo está fuertemente condicionada por decisiones que escapan a la escala local. Las políticas públicas más determinantes son las de tipo macroeconómico y la propia creación de empleo público y parapúblico (servicios públicos externalizados). La primera está fuertemente condicionada por las decisiones que emanan de la Unión Europea y de otros organismos internacionales. En la segunda hay algo más de margen, por cuanto depende de en qué se concreta el gasto público y cuál es su nivel: los países pueden optar por tener una fiscalidad más o menos fuerte, que se traducirá en mayor o menor nivel de gasto y empleo públicos.
En definitiva, las políticas locales tienen un papel bastante subsidiario. Los problemas derivados del empleo se generan en núcleos de poder alejados, pero sus efectos se manifiestan a escala local, donde hay menos recursos y resortes para resolverlos. Ello no exime de exigir a las autoridades locales que hagan un buen trabajo con su cuota de responsabilidad.
En esta división del trabajo, a las políticas locales de empleo se les dejan dos espacios de intervención: crear condiciones para que lleguen inversiones y se creen empleos (políticas de desarrollo local) e intervenir en la intermediación y adaptación de la población a los perfiles requeridos por empresas y administraciones públicas (políticas activas de empleo). Estas últimas incluyen tareas de información, orientación, conexión oferta-demanda, formación ocupacional y subvenciones a la contratación. Pueden también extenderse a la aplicación de políticas directas de creación de empleo o de apoyo a procesos sociales no lucrativos.
El desarrollo de estas políticas a nivel local está condicionado por las políticas de empleo que se definen en el ámbito estatal y autonómico. Es uno de sus problemas, también porque, al menos en la intermediación, la Administración pública compite con el sector privado.
Los esfuerzos de Barcelona
Barcelona tiene una larga tradición de trabajo en esta línea a través de Barcelona Activa. Creada en 1986 como una agencia de desarrollo económico, ha ido incorporando de forma gradual la gestión de políticas activas de empleo. A partir de 2015 la actividad de la agencia se amplió con una mayor orientación hacia sectores sociales más desfavorecidos. Ello estuvo asociado a la promoción de planes de empleo para parados de larga duración y de planes de desarrollo en distritos desfavorecidos, a la apertura de una oficina en Nou Barris (el distrito más empobrecido de la ciudad), a la consolidación de una red de orientación ocupacional a partir de la red de centros cívicos y juveniles y a una apuesta clara por la economía social y solidaria. También con la creación de puntos de información sobre derechos laborales, con participación sindical, porque la creación de empleo debe ir asociada a condiciones laborales dignas. Fruto de este enfoque es la reciente firma del Acuerdo para la Ocupación de Calidad 2021-2030 con los principales agentes sociales de la ciudad.
No es fácil saber cuánto sirven las políticas activas, pero hay consenso en que subvencionar el empleo no es muy efectivo
Sin duda, hay un esfuerzo municipal por mejorar el volumen y las condiciones de empleo. Más difícil es saber cuál será su recorrido. Las estadísticas siguen mostrando con tozudez niveles de precariedad social y desigualdad intolerables. Y esto en una ciudad cuyos representantes han hecho un importante esfuerzo por desarrollar políticas activas y cuya posición, en el contexto de las urbes globales, es relativamente buena.
No es fácil determinar cuan efectivas son las políticas activas. En primer lugar, porque hay diversos tipos de políticas. Hay bastante consenso analítico sobre la inutilidad de la mayoría de subvenciones al empleo, curiosamente una de las líneas más utilizadas en España. Las empresas pocas veces generan empleos por el simple hecho de que haya subvenciones. Pero si las hay, las empresas que van a crearlos se van a aprovechar de las mismas. Se genera con ello mucho gasto en financiar empleos que se hubieran creado igualmente. Es un gasto inútil que se puede emplear mejor de otra forma.
Efectividad según el contexto
Mejor valoración obtienen las políticas de orientación laboral y de intermediación entre empleadores y empleados, las de formación ocupacional, diseñadas para facilitar la adaptación a nuevos empleos, o la contratación directa para crear actividades que las empresas capitalistas no crean por sí mismas, o indirecta, ayudando a crear empleo en actividades no mercantiles que mejoren el bienestar social. El mayor o menor impacto de estas medidas tiene que ver con el contexto general. Es más fácil desarrollar una buena formación ocupacional en la que hay perspectivas claras de creación de empleo.
Las políticas activas en su conjunto tienen un papel secundario, de ajuste, entre decisiones económicas que adoptan otros agentes (capitalistas, sector público, etc.) que condicionan el volumen y las características del empleo. Pero no son despreciables. Su calidad depende de los recursos que se le dediquen y de que se inserten en un esquema comprensivo de las políticas de formación profesional y ocupacional, algo que no ha ocurrido en el caso español. Y Barcelona, a pesar de haber desarrollado una política ambiciosa, hace frente como otras ciudades a una sucesión de crisis (social, energética, ecológica, de especialización turística excesiva) que expresan numerosas irracionalidades del modelo económico dominante. Las nuevas políticas activas deben repensarse conjuntamente con el resto de elementos que condicionan nuestra vida social.
