Los retos del medio ambiente y la regulación pública

Ingeniero industrial, catedrático emérito de Economía de la UAB

Las “externalidades ambientales” generadas por la actividad económica son frecuentes, extensas y afectan al conjunto de la sociedad. Como operan fuera de los mercados y su lógica, no basta con la actitud cooperativa de los actores implicados: es imprescindible la regulación pública.

La gran planta química próxima contamina el agua del río; el consumo doméstico produce residuos que es preciso recoger y tratar. Son dos conocidos ejemplos de “externalidades ambientales”. La experiencia diaria con el código de la circulación nos facilita un buen modo de entrar en el tema.  

Las actitudes cooperativas por parte de los conductores son indispensables pero no bastan; son necesarias también reglas que hagan viable la compatibilidad de objetivos de los conductores. Existen interferencias —externalidades— entre los vehículos y para reducirlas resulta necesario establecer un conjunto de normas —el código de la circulación— para que existan reglas de comportamiento que se puedan anticipar, como, por ejemplo, ceder el paso a los vehículos que se aproximan por la derecha. Sin la regla de la preferencia cada cruce originaría un desordenado y costoso proceso de negociación entre los conductores (en donde seguramente ganarían los tráilers). Las reglas pueden ser arbitrarias, pero el tráfico no puede funcionar sin una autoridad reconocida que las formule y que establezca los mecanismos necesarios para garantizar su cumplimiento.

En el caso del tráfico, el objetivo es organizar la cooperación en el sentido más modesto del término, pues se trata —simplemente— de hacer compatibles los objetivos individuales de cada conductor que quiere, simplemente, llegar a su propio destino. La cooperación en el sentido estricto es mucho más exigente, pues se trata de obtener un resultado colectivo: cazar un bisonte o fabricar un automóvil.  Para verificarlo basta analizar el proceso doméstico de plegar entre dos personas una sábana grande. 

La cooperación en relación con los problemas ambientales es todavía más compleja y exigente, y para avanzar necesitamos utilizar los conceptos de externalidad y de bien/mal público.

El código de circulación es un buen ejemplo: el tráfico necesita reglas

Los causantes de los efectos negativos no pagan los costes sociales

Se produce una externalidad cuando una actividad de producción o de consumo tiene consecuencias sobre otros agentes, no autorizadas por estos; este es el caso de los dos ejemplos anteriores. Las externalidades operan, pues, fuera de los mercados, y por ello los causantes de los efectos externos negativos no pagan todos los costes que generan: solo pagan sus costes privados y no los costes sociales. La planta química que contamina el río no paga los costes de evitar la contaminación (o de eliminar sus efectos); el medio ambiente sufre los impactos de innumerables actividades que siguen la lógica de los mercados. También existen externalidades positivas; el ejemplo típico es la vacunación contra la malaria que reduce su propagación y por ello beneficia a las otras personas.

No se puede excluir a nadie de captar una señal electromagnética de televisión no codificada y dotada de la potencia adecuada. Por otra parte, es patente que la conexión de nuevos televisores no afecta a los ya conectados. No existe, pues, posibilidad de exclusión ni existe rivalidad y por ello diremos que la televisión  es un bien público. Si no existieran ingresos por publicidad no existiría televisión privada no codificada. Lo mismo ocurre con una mejora de la calidad atmosférica, por ejemplo. Tanto las externalidades como los bienes públicos se hallan asociados a la no existencia de los mercados relevantes; así, por ejemplo, no se dan las condiciones de la apropiación privada de los diversos gases emitidos a la atmósfera debido a su propia naturaleza física.

Por otra parte, es preciso señalar que las externalidades ambientales y los bienes/males públicos generan importantes impactos relacionados con la distribución, especialmente porque el territorio está estratificado socialmente y los diversos colectivos sociales están expuestos de modo diferente a los impactos ambientales. 

La existencia de frecuentes y extensas externalidades ambientales así como de relevantes bienes/males públicos son dos elementos que exigen regulación pública. Con tal fin —y sin ocuparnos de medidas voluntarias— se pueden utilizar diversos instrumentos. Estos son, básicamente: 1) instrumentos de regulación administrativa, consistentes en fijar normas obligatorias; 2) instrumentos económicos o de mercado —es decir, impuestos o subvenciones— o bien permisos máximos de emisiones. Los impuestos poseen la característica de ser efectivos con independencia del nivel de contaminación, mientras que los permisos de emisión operan hasta el límite establecido; impuestos y permisos poseen costes de establecimiento y de operación muy diferentes, por lo que son adecuados en situaciones distintas; por ejemplo, resulta difícil pensar en la aplicación del sistema de permisos de emisiones en la flota de automóviles, sistema que —por el contrario— puede aplicarse en el sector eléctrico.

La regulación es indispensable por cuanto es preciso inducir comportamientos colectivos adecuados, y para ello resulta indispensable captar adecuadamente la lógica privada —especialmente empresarial— a fin de que la regulación resulte eficaz. Para ello es preciso identificar las líneas estratégicas empresariales que conviene estimular y aprovechar.

La regulación pública puede generar nuevos campos adecuados para una nueva actividad empresarial. Así, la regulación de los residuos urbanos genera nuevos mercados relacionados con el aprovechamiento de los residuos: la recogida selectiva de envases de aluminio genera el mercado correspondiente a la actividad de reciclado, al igual que ocurre con la utilización de los residuos orgánicos para producir fertilizantes. 

Existe asimismo la posibilidad de incentivar la atención empresarial de resolución de problemas ambientales en la dirección de la reducción de costes. Con frecuencia, las empresas no operan en el punto óptimo, no consideran todas las alternativas de minimización de costes; de hecho, la atención empresarial es selectiva. Por ello, frecuentemente, el gasto energético —y las emisiones asociadas— se puede reducir introduciendo aislantes adecuados o bien usando métodos de regulación adaptativa de la intensidad luminosa. 

Otra línea estratégica está centrada en la innovación empresarial en el marco de regulación existente. Los campos en los que las empresas innovan no están definidos de forma inmutable ni exhaustiva. El primer automóvil híbrido de Toyota constituye un ejemplo relevante como también lo es actualmente el coche eléctrico. Obviamente, si como consecuencia de la regulación los precios energéticos fueran más elevados debido a incorporar los costes sociales generados por las externalidades, los incentivos a la mejora de la eficiencia y a un mayor ahorro serían más fuertes. 

Por otra parte, conviene destacar que la necesidad de regulación pública no garantiza la no existencia de fallos públicos en la regulación, en su diseño o en su aplicación. La regulación puede o no ser adecuada, puede o no ser eficiente. Es preciso ser muy cuidadoso.

La sostenibilidad se halla en el orden del día y, precisamente, el núcleo duro de la sostenibilidad lo constituye la dimensión ambiental relativa —por una parte— al mantenimiento de los sistemas ecológicos de soporte de la vida, como es el caso de la atmósfera, la capa de ozono, el agua o el clima, sistemas que constituyen las condiciones generales de la vida y —por otra parte— relativa a la disponibilidad de los recursos no reproducibles, tanto materiales como energéticos. Los aspectos centrales se  refieren al control y a la mitigación de los impactos negativos, irreversibles y acumulativos, en especial sobre los sistemas ecológicos planetarios. Aquí destaca la importancia de los impactos relacionados con el  cambio climático y el calentamiento global.

En la historia de la humanidad existen precedentes de períodos de calentamiento global. La novedad del proceso actual no es su carácter acumulativo, sino que radica en su componente humana relacionada con las consecuencias del uso masivo de combustibles fósiles y el consiguiente incremento de la concentración de dióxido de carbono en la atmósfera.

Este incremento se produce con independencia del punto del planeta en el que se generan las emisiones; por ello, las medidas de mitigación de las emisiones deben resultar de decisiones colectivas de carácter internacional, pues se trata de una externalidad global, planetaria. De aquí surgen dos dificultades graves: a) la ausencia de una autoridad internacional adaptada a las características del problema, en especial por lo que se refiere a la implantación de las políticas en los diversos Estados, y b) los intereses contrapuestos entre los países industrializados y los emergentes o bien los subdesarrollados.

Hace ya años, la comunidad internacional desarrolló el denominado Protocolo de Kyoto —adoptado en 1997— y que incluía compromisos cuantitativos para el período 2008-2012 que afectaban a 38 países industrializados. Incluía asimismo los denominados mecanismos flexibles mediante los cuales los países con compromisos de reducción de emisiones podían obtener permisos de emisiones adicionales realizando proyectos de mitigación de emisiones en países subdesarrollados o bien del Este. En este marco, la Unión Europea instauró el sistema europeo de permisos de emisiones.

La vigencia del PK finalizó en 2012. En diciembre de 2009, la Conferencia de Copenhague inició el proceso de evaluación del Protocolo con vistas a diseñar el período posterior. Desde entonces se han sucedido las conferencias anuales, pero puede decirse que el proceso se halla estancado. Éste es uno de los principales retos internacionales planteados en la actualidad, muy complejo y cargado de conflictos; la crisis económica dificulta la adopción de medidas en los Estados y la consecución de acuerdos internacionales. Es preciso avanzar, tomando medidas realistas y verificables. Nada fácil. En este marco es importante que la UE mantenga el sistema europeo de permisos de emisiones en el sector eléctrico, que sería necesario complementar con políticas adaptadas a las condiciones de los sectores de transportes y vivienda, utilizando los impuestos como instrumento básico. La UE posee un incentivo especial relacionado con la necesaria reducción de su dependencia energética.

El medio ambiente y la sostenibilidad ambiental son retos clave que es preciso afrontar; constituyen dos elementos que muestran los límites  de los mercados y de las posiciones neoliberales dominantes.