El buen regulador no habla español
Director de Global Economics Group. Ex economista jefe de la CNC. Asesor de distintos gobiernos en materia de competencia y diseño institucional
La CNMC debe desarrollar una cultura de colaboración e independencia para despejar dudas y suplir un diseño pobre.
Para que una Administración funcione y para que los ciudadanos se beneficien de ello, no sólo importa tener buenas leyes, sino diseñar bien las instituciones responsables de aplicarlas y, por supuesto, desarrollarlas correctamente. Los anglosajones denominan este objetivo de aplicar la Ley con mayúsculas Rule of Law. Si un texto legal está bien diseñado, pero quien debe asegurar que se aplique y se cumpla es una institución débil, o si no existe voluntad o capacidad por parte del Gobierno o la Administración competente para ejecutarlo, la ley no tendrá efecto sobre el bienestar ciudadano.
Tras más de una década de funcionamiento de los principales organismos reguladores de sectores clave como la energía o las telecomunicaciones, y de la autoridad de la Competencia, parecía oportuno preguntarse si el esquema institucional vigente respondía a las tareas encomendadas. Había aspectos mejorables. Por ejemplo, la insuficiente coordinación entre los reguladores sectoriales y la defensa de la competencia. Convenía también aumentar la transparencia y la rendición de cuentas ante la sociedad. Había margen para reforzar la independencia y el rigor de sus intervenciones. Estaba por decidir cómo encajar los nuevos reguladores de sectores como el ferroviario o el aeroportuario. En definitiva, visto el contexto de restricción presupuestaria, había que evaluar cómo mejorar la operatividad y efectividad de todos esos organismos con un menor coste.
La fusión de reguladores y Competencia deriva en menor especialización
Sólo en Holanda se han integrado ambas entidades
A mediados de 2013, el Gobierno llevó a cabo una reforma radical de estas instituciones, que justificó por un supuesto ahorro de costes de 28 millones de euros y por la existencia de sinergias entre ellas. Sin embargo, la memoria justificativa no era lo bastante detallada. Parecía una reforma decidida de antemano y por motivos ajenos a la mejora de la regulación.
¿QUÉ OPCIONES HABÍA?
Tal como analizo en mi reciente informe Integrating Regulatory and Antitrust Powers: Does It Work? (¿Funciona la integración de los organismos reguladores y antitrust?), no hay un modelo institucional único de los organismos reguladores: En la mayoría de los países, como en Francia e Italia, se mantienen separados los reguladores sectoriales y la autoridad de defensa de la competencia. Es común que la defensa de la competencia y la protección al consumidor estén dentro de la misma agencia, como en el Reino Unido. En otros países —por ejemplo, en Alemania—, un solo regulador supervisa varios sectores y en otros, como en Holanda y ahora en España, la supervisión sectorial y la defensa de la competencia comparten techo.
Lo importante, sin embargo, no es el número y la distribución de competencias entre los reguladores, sino cómo se estructuran internamente para garantizar su buen funcionamiento y el ejercicio de sus funciones. Y es aquí donde reside la clave del diseño óptimo de los reguladores. La reforma española no ha prestado a esta cuestión la atención que merece.
Antes de llevar a cabo una reforma, hay que identificar qué es lo que no funciona y estudiar cómo resolver los problemas identificados. El proceso de diseño y creación es de suma importancia para alcanzar un resultado satisfactorio. En el Reino Unido, por ejemplo, se reestructuró el año pasado el esquema de defensa de la competencia. La reforma se inició en marzo de 2011 con la publicación y consulta pública de las distintas opciones. Una vez aprobada la creación de un nuevo organismo, se determinó un período de transición de un año en el que convivieron el nuevo organismo con sus predecesores con el fin de garantizar una transición ordenada y aprovechar la experiencia y conocimientos acumulados. En España, la reforma se hizo en pocos meses, sin justificación previa y sin consulta pública (tan sólo fueron consultados los organismos reguladores sobre un borrador de la misma). El nuevo y los antiguos consejos convivieron en el tiempo tan sólo durante un mes, pero sin compartir techo.
Uno de los riesgos de la creación de un macrorregulador es la pérdida de especialización de los órganos responsables de adoptar las decisiones dentro de la institución. En Holanda y Alemania, conscientes de la complejidad y la importancia para la economía de las decisiones de los reguladores y de las autoridades de competencia, se ha adaptado los órganos de decisión del macrorregulador para garantizar que éstos disponen de un grado de especialización suficiente. Las soluciones han sido distintas: mientras que en Alemania el macroregulador de redes posee nueve cámaras de decisión especializadas en asuntos tan específicos como la regulación del acceso a las redes de distribución de la electricidad, en Holanda las decisiones las adoptan los directores de cada división, y el consejo (de sólo tres miembros) tiene únicamente funciones de gestión y coordinación.
LA CALIDAD DE LAS DECISIONES
En España, las decisiones las adoptan dos salas compuestas por cinco miembros cada una: se ha mantenido (con buen criterio) una sala que adopta decisiones sobre asuntos de competencia y se ha creado una sala que decide sobre temas regulatorios en cuestiones diversas como la regulación de los contenidos audiovisuales, los costes del sistema eléctrico y las tarifas aeroportuarias. Sin duda, pretender que cinco personas (del perfil que sean) adopten decisiones informadas y sensatas sobre temas eminentemente técnicos en sectores tan diversos no parece realista. El diseño de los órganos de decisión en España no garantiza que la calidad de las decisiones del nuevo regulador mejore. Es más, el formato de un consejo reducido con responsabilidad sobre un amplio número de sectores y cuestiones puede actuar como cuello de botella para el funcionamiento de la institución.
La independencia del regulador y la calidad de sus intervenciones depende en gran medida de la selección de sus consejeros, directivos y de su personal en general. En el Reino Unido, todos los puestos de los reguladores se someten a concursos de méritos específicos, abiertos y transparentes. En México, incluso se somete a un examen escrito a los candidatos a consejeros y se hacen públicos los resultados. En España, una vez más, se ha perdido la oportunidad de establecer un sistema de selección basado en méritos y capacidad. Los consejeros los propone el Gobierno y pueden ser vetados por la mayoría parlamentaria. El procedimiento de nombramiento sigue siendo oscuro y no garantiza la selección de los candidatos más idóneos. Ello demuestra la escasa importancia que se da a la labor de los organismos de regulación, que a menudo han servido como agencias de colocación de políticos. Del mismo modo, aunque la ley prevé el nombramiento de directivos por procedimientos abiertos, la práctica demuestra que los titulares de estos puestos son los “candidatos de la casa”.
¿A DÓNDE HEMOS LLEGADO?
La mal llamada reforma española de los reguladores no ha consistido más que en poner bajo un mismo techo a reguladores variopintos reproduciendo básicamente su estructura anterior y dejando en manos de sus directivos la materialización de las sinergias prometidas. Si bien dicha reforma ha podido reducir los costes de la institución, no está claro que dicha reducción potencial de costes haya ido acompañada de una mejora en su funcionamiento.
La bondad de la reforma queda, pues, en manos de los consejeros y directivos de la nueva institución, que, por otro lado, no han sido nombrados por su idoneidad para el cargo. Dichos directivos deben desarrollar una cultura institucional de colaboración e independencia para suplir el pobre diseño inicial de la institución y despejar las dudas sobre su independencia.
Un año después hay signos de que la actividad de la CNMC se desacelera
Un año después de la reforma no hay evidencia clara de sus logros, sino que, por el contrario, existen signos preocupantes de la desaceleración de la actividad de los reguladores, como el menor número de investigaciones y la reducción sustancial en las multas impuestas.
El regulador óptimo quizá hable inglés, alemán u holandés, pero, definitivamente, no habla español. Cabe, pues, esperar a la próxima reforma, que no necesita ser tan ruidosa como la reciente, pero sí ser más efectiva y tener en mente el objetivo último de cualquier reforma: la mejora del bienestar del ciudadano y del país en su conjunto.
COMPETENCIA
Diferencias entre autoridades de competencia
ESPAÑA
¿Quién toma las decisiones?
10 consejeros nombrados por el Gobierno, que valida el Parlamento
Competencias
Competencia, telecomunicaciones, audiovisual, postal, transporte y energía
REINO UNIDO
¿Quién toma las decisiones?
Consejo formado por directivos de la autoridad seleccionados por méritos
Competencias
Competencia y defensa del consumidor
ALEMANIA
¿Quién toma las decisiones?
Las decisiones las adoptan directamente sus 12 divisiones ejecutivas, formadas por técnicos
Competencias
Competencia y contratación pública (los reguladores sectoriales están fusionados)
PAÍSES BAJOS
¿Quién toma las decisiones?
Consejo formado por sólo tres miembros que ratifica propuestas de las divisiones técnicas
Competencias
Competencia, defensa del consumidor, telecomunicaciones, postal, transporte y energía
ESTADOS UNIDOS
¿Quién toma las decisiones?
Cinco consejeros propuestos por el presidente y confirmados por el Senado
Competencias
Competencia y defensa del consumidor
