La hora de las grandes maniobras en Europa

La agenda de la actual presidencia francesa de la UE incluye un tema candente: la reforma de las reglas presupuestarias europeas, de las que dependerá el futuro económico de la Unión. Diversos economistas opinan.

Emmanuel Macron presentó en diciembre pasado las prioridades de la presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea1, que comenzó el 1 de enero y durará hasta julio. Entre los temas prioritarios está “la regulación económica y la responsabilización de las plataformas digitales”, además del establecimiento de una tasa carbono en las fronteras de la Unión. “Vivimos un momento europeo” recalcó el presidente de la República francesa.

En Alemania, donde la nueva coalición entre socialdemócratas, verdes y liberales acaba de asumir sus funciones bajo la dirección del  canciller Olaf Scholz, la balanza también se inclina hacia Europa. “Formaremos un gobierno que definirá los intereses alemanes a la luz de los intereses europeos”, estipula el acuerdo firmado por las tres formaciones con un tono inequívocamente proeuropeo. 

En la agenda política de este semestre figura, sin embargo, un tema que puede dar lugar a encendidos debates entre París y Berlín. Se trata del futuro de las normas presupuestarias europeas. Promulgadas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, limitan el endeudamiento de los países de la zona euro al 60% de su PIB, y su déficit presupuestario al 3%. Estas normas, suspendidas al principio de la pandemia para permitir que los Estados ayudaran a sus sistemas sanitarios y a sus economías con la máxima libertad, volverán, en principio, a estar vigentes en 2023.

Hacer como si nada

Dado el aumento de la deuda pública en la zona euro (superó el 100% del PIB el primer trimestre de 2021) y el incremento de la necesidad de inversiones públicas para llevar a cabo la transición ecológica, es difícil imaginar que dichas normas no vayan a cambiar. “No podemos hacer como si nada hubiera pasado”, afirmó el presidente francés. Pero ¿están dispuestos todos los Estados, especialmente los del norte de Europa, a renunciar a lo que consideran un freno indispensable a los dispendiosos comportamientos presupuestarios del sur? ¿Nos dirigimos hacia unos cambios secundarios? Y, en caso afirmativo, ¿con qué consecuencias? ¿Es posible esperar una revisión total del marco presupuestario europeo y de su filosofía?

“Ninguna norma puede pretender adaptarse a toda la diversidad de situaciones posibles”, Olivier Blanchard, ex economista jefe del FMI

La Comisión Europea —que constató ya a comienzos de 2020 que las normas habían llegado a ser demasiado complejas, poco transparentes y que no tenían en cuenta las especificidades nacionales— realizó a mediados de octubre una consulta sobre el futuro del Pacto. En función de dicha consulta, hará una propuesta de reforma que, posteriormente, será discutida en el Parlamento y en el Consejo Europeo para pasar a aplicarse a finales de este año.

El reto es inmenso porque de las decisiones que se tomen sobre esas normas depende el futuro económico de la UE: ¿se dotará de los medios para llevar a cabo una recuperación poscovid y se proveerán fondos para inversión, o se caerá en la misma trampa financiera de después de la crisis de 2008 dando prioridad demasiado precipitadamente a una gestión rigurosa de las finanzas públicas? Aunque las negociaciones políticas son todavía balbucientes, los economistas ya han abierto numerosos debates que permiten anticipar el tenor de las futuras discusiones.

¿Y prescindir de normas?

Antes que nada, se plantea una cuestión: ¿no sería sencillamente posible funcionar sin normas presupuestarias? Pero queda rápidamente zanjada. “Las normas son necesarias, pues cuando hay una unión monetaria [en una zona en la que los países comparten una misma moneda, en este caso el euro], la política presupuestaria de unos afecta a los otros a través de dos canales”, recuerda el Consejo de Análisis Económico francés (CAE). El primero es el de la insolvencia: si un Estado se enfrenta a ese riesgo, los otros se podrían ver obligados a echar mano al bolsillo para evitar un estallido de la zona euro. “Ese riesgo es menos acuciante que lo que lo fue hace 10 años”, señalan, sin embargo, los economistas del CAE, sobre todo dado el actual contexto de tipos de interés bajos que hace que las deudas sean más sostenibles.

El segundo es el de las externalidades: si un Estado lleva a cabo una política presupuestaria demasiado expansionista empuja a la larga al Banco Central Europeo (BCE) a subir sus tipos de interés para frenar la inflación generada por un sobrecalentamiento de la economía. Y, a la inversa, si un Estado no gasta lo suficiente, lleva al BCE a mantener unos tipos bajos que pueden provocar desequilibrios en otros países de la zona (un exceso de endeudamiento privado, por ejemplo). 

100% Es el límite de deuda pública que proponen algunos economistas

Compartir una moneda y, por tanto, tener una política monetaria única, implica llevar a cabo unas políticas económicas coordinadas. Ello puede hacerse a través de normas acordadas, como prevé el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, pero también a través de mecanismos de otro tipo, como veremos.

¿Se pueden mejorar las normas existentes? Hay quien apuesta por una revisión marginal de los parámetros actuales. Es el caso de los economistas del Mecanismo Europeo de Estabilidad, que han propuesto aumentar el porcentaje máximo de deuda pública al 100% del PIB en lugar del 60%, y exigir a los que superen ese techo un esfuerzo de reducción menos fuerte que el actual. 

¿Y fijar metas por países?

También se plantea la posibilidad de tener objetivos diferentes en función de los países. El Consejo Fiscal Europeo, organismo independiente que asesora a la Comisión Europea sobre cuestiones presupuestarias, defiende en este sentido que se defina para cada país un objetivo de deuda a largo plazo, al que estaría asociada una norma de control del gasto público. “Parece haber un cierto consenso entre las instituciones europeas y los economistas europeos para sustituir las normas existentes por una única norma: una norma de evolución de los gastos públicos”, constatan Catherine Mathieu y Henri Sterdyniak, economistas del Observatorio Francés de Coyunturas Económicas (OFCE)2 . No se trata de una opción neutral; “se hace más presión sobre el gasto que sobre la posibilidad de aumentar los ingresos”, subrayan. Es decir, sobre poder utilizar la fiscalidad y las posibilidades redistributivas que ella abre.

Estándar presupuestario

La pertinencia misma de formular normas para coordinar las políticas económicas de la zona plantea dudas. “Ninguna norma puede pretender adaptarse a toda la diversidad de situaciones posibles”, explica el ex economista jefe del Fondo Monetario Internacional (FMI) Olivier Blanchard, que aboga por el establecimiento de estándares presupuestarios. “Los estándares enuncian un objetivo, pero no precisan del todo como debe ser alcanzado. La prescripción de “no circular a más de 90 km/h es pura norma; la de “no circular a una velocidad excesiva” es puro estándar”, precisa.

El modo en que se vaya a formular ese estándar presupuestario es importante. No basta con preconizar “el mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda pública”, hay que definirla y garantizar que, para evaluarla, se ha tenido en cuenta el nivel de los tipos de interés e, incluso, la política fiscal del país, y no solo el nivel de endeudamiento público. La elección de la institución garante del respeto a ese principio es también crucial desde el punto de vista democrático. 

Otro mecanismo de coordinación sin norma, imaginado por Catherine Mathieu y Henri Sterdyniak, es que cada Estado sea libre de tener la política presupuestaria que desee mientras no tenga consecuencias negativas para sus vecinos debido a una política demasiado expansionista o, por el contrario, demasiado restrictiva. “Los países que tengan al comienzo unos objetivos de fuertes excedentes exteriores [caso de Alemania en la actualidad], deben aceptar reducirlos o financiar explícitamente proyectos en países deficitarios”, explican. Sería un modo de conciliar coordinación y autonomía de las políticas presupuestarias en Europa.

Información transparente

¿Cuáles son las condiciones para lograr llevar a cabo una reforma ambiciosa del Pacto de Estabilidad? Entre otras, la simplificación de los procedimientos. Hoy, la evaluación de la situación presupuestaria de cada país depende de variables no observables como el denominado crecimiento “potencial” o el déficit “estructural”, por definición “inaccesibles al debate democrático”, como subrayaron el pasado mes de septiembre los defensores de un Pacto de Resiliencia y de Solidaridad en sustitución del pacto actual. “La acumulación sucesiva de respuestas a situaciones de emergencia (…) es una fuente de ineficacia y de incoherencia”, abunda Greentervention, asociación que vela en Europa por la aplicación de políticas coordinadas para alcanzar la neutralidad de carbono en 2025. “No se trata de una mera cuestión técnica, sino de la legitimidad de una gobernanza que obliga a unas decisiones presupuestarias centrales en los debates democráticos nacionales”, insiste la asociación bruselense.

La gobernanza actual, que controla el gasto público de los Estados en nombre de una visión conservadora de la política presupuestaria, ha perdido algo de su legitimidad debido a la crisis sanitaria. En breve sabremos hasta qué punto las capitales europeas se inclinan a revisarlas.

1. El Consejo de la Unión Europea es equivalente al Consejo de ministros de la UE. Reúne, en diversas formaciones, a los ministros en grandes sectores de política pública (economía, agricultura, educación, empleo…). El Consejo de la UE es, junto con el Parlamento Europeo. el legislador de la Unión. No se debe confundir con el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno.

2. Vers une réforme des règles budgétaires dans la zone euro?, por Catherine Mathieu y Henri Sterdyniak, OFCE, diciembre 2021.

¿Un tratamiento de favor a las inversiones?

¿Cómo lograr que las normas presupuestarias sean compatibles con la necesidad de inversión para llevar a cabo la transición ecológica? Esta es una de las preguntas a las que los Estados deberán responder en las discusiones sobre el futuro de las normas presupuestarias.

Algunos economistas defienden excluir los gastos de inversión del porcentaje de la deuda pública, pero esa labor puede chocar con cierto número de dificultades prácticas y políticas. En el marco de los trabajos sobre la taxonomía verde europea, que debe definir qué inversiones son verdes y cuáles no, Francia se ha enfrentado a otros países como Alemania y España para integrar el sector nuclear en la lista de las inversiones responsables. 

Asimismo, “poner el acento en los gastos de inversión implica una mayor presión sobre los gastos sociales”, lamentan los economistas del OFCE francés. El debate está abierto.