La regulación, un problema político
Profesor de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB)
Los inversores pugnan por la diferencia entre el beneficio necesario para cubrir los costes fijos y los variables.
En junio de 2007, el entonces presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, declaró solemnemente en el Congreso de los Diputados: “El coste de la electricidad no crecerá por encima de la inflación para que las familias no pierdan poder adquisitivo. Es el principio que mantiene el Gobierno y el que va a secundar”. Sin embargo, altos ex responsables políticos de su mismo partido, como Pedro Solbes, Elena Salgado, Felipe González y Narcís Serra, se sientan o lo han hecho en consejos de administración de las principales empresas productoras de electricidad o gas en España. Esta contradicción, que afecta a todos los partidos que han tenido responsabilidad de gobierno —las empresas energéticas baten todos los récords de presencia de ex políticos en sus cargos directivos—, que se manifiesta también en otros países, ilustra el carácter esencialmente político de los problemas que afectan a la regulación de industrias de red como la electricidad. Aunque problemas parecidos se producen en otros sectores regulados, para lograr mayor claridad me centraré en este artículo en este sector.
El inversor en energía arriesga mucho y a largo, pero el poder fija precios
La pugna política no desaparece con la liberalización del sector
Hay que crear un nuevo marco legal estable, pero esta vez europeo
La evolución del sector eléctrico en España ilustra algunos problemas consustanciales a esta actividad. Hasta los años ochenta, el sector estuvo dominado por empresas integradas verticalmente, monopolísticas a escala regional, públicas o privadas reguladas. Todas estas compa-ñías cooperaban en el mantenimiento de un lobby eléctrico con gran poder político. En los ochenta se creó un “marco legal y estable” que consiguió por unos años su objetivo de evitar los recurrentes problemas financieros. Después se produjo la separación vertical, la introducción de competencia en generación y el tejer y destejer de organismos reguladores y de la estructura de propiedad y alcance internacional de las empresas.
Los principales problemas de la regulación eléctrica se derivan de algunas características insoslayables de este sector:
Primero, se trata de un producto homogéneo, pero producido con inputs heterogéneos, donde la oferta tiene que igualar a la demanda en todo momento, dada la escasa capacidad de almacenamiento y la necesidad de evitar apagones.
Segundo, los costes fijos son muy elevados (economías de escala), lo cual da lugar a la presencia de grandísimas empresas, incluso al introducir competencia en algún segmento de la cadena de valor.
Tercero, una muy larga vida útil de los activos, que tienen carácter hundido —son activos específicos, pues no se pueden utilizar en otras actividades productivas; si no se remuneran, la inversión es una pérdida.
Cuarto, la población de consumidores coincide con la de votantes y el consumo es diario, lo que da lugar a una gran visibilidad política de la regulación de la tarifa, que corre a cargo de algún organismo público. Contrástese esto con otros sectores regulados: por ejemplo, las ITV sólo afectan a la población de automovilistas y el consumo se produce sólo una vez cada dos años.
Por último, el sector eléctrico es uno de los principales contribuyentes a la emisión de gases de efecto invernadero. Es el origen del inmenso problema del cambio climático, que requiere de muy ambiciosas intervenciones públicas a escala internacional si no queremos que la vida en nuestro planeta, a finales del siglo actual, deje de ser como la hemos conocido hasta ahora.
Estas características dan lugar a un problema esencial, a un dilema entre compromiso y democracia: los inversores deben arriesgar grandes cantidades de dinero en inversiones específicas de larguísima duración, pero durante la larga vida útil de los activos, las autoridades públicas sometidas a la presión democrática fijan precios y condiciones de servicio. Los activos, una vez en funcionamiento, pueden seguir produciendo durante años mientras se compense el coste variable (pero no necesariamente el fijo), aunque lógicamente los inversores no invertirían en primer lugar si no creyeran que pueden recuperar también los costes fijos y hundidos. Esto da lugar a una pugna política por capturar las cuasirrentas (diferencia entre el beneficio necesario para cubrir los costes fijos y el necesario para cubrir los variables). Esta pugna política no desaparece con la liberalización que se ha producido en las últimas décadas, porque persiste el carácter hundido de los activos, y porque las condiciones de prestación del servicio, también en los segmentos potencialmente competitivos, están sometidos a decisiones de alguna autoridad pública (gobiernos a distintos niveles, autoridades regulatorias), y más ante la necesaria coordinación con las políticas de medio ambiente debido al cambio climático. La pugna tiene un fuerte carácter distributivo, puesto que al final, alguien tiene que pagar los enormes costes sociales de funcionamiento del sector: inversores de empresas, consumidores o contribuyentes.
REFORMAS EN ESPAÑA DESDE 2012
El enorme déficit tarifario acumulado en España hasta 2013 y la llegada de un nuevo Gobierno a finales de 2011 fueron el detonante de una serie de reformas, que han afectado sobre todo a la arquitectura institucional de la regulación —con la fusión de agencias— y a la remuneración de las energías renovables —que abruptamente dejan de incentivarse—, pero que han afectado poco a la estructura y el funcionamiento del sector y en especial del mercado mayorista de electricidad, donde algunas energías con un bajo coste variable siguen obteniendo unos enormes beneficios extraordinarios.
Algunas razones por las que en España el precio de la electricidad es más caro que en otros países se mantienen. De entrada, el poder de mercado —o la capacidad de sostener precios por encima de los costes marginales— en los segmentos competitivos y en las relaciones verticales. Continúa existiendo, además, el cargo a la tarifa final de “costes del pasado”, como fueron los Costes de Transición a la Competencia, la moratoria nuclear y la protección al carbón nacional. Y lo mismo con la regulación con incentivos de poca intensidad.
En el gráfico puede tenerse una primera aproximación sobre los ganadores y perdedores, por lo menos entre los accionistas de distintos tipos de empresas, de la reforma emprendida. Mientras que Red Eléctrica y Endesa han obtenido desde finales de 2011 rendimientos por encima del Ibex-35, una empresa de energías renovables como Abengoa ha tenido una rentabilidad por debajo de la del mercado en este período (Iberdrola estaría en una situación intermedia). Por supuesto, estos datos tienen que interpretarse con cautela, puesto que puede haber otros factores que influyan en la rentabilidad empresarial, pero son consistentes con la evaluación de que la reforma ha beneficiado a las empresas tradicionales en detrimento de quienes invirtieron en renovables confiando en una política que iba a remunerarles a largo plazo.
DEMASIADA DISCRECIÓN A LOS ESTADOS
Hasta ahora, la UE ha dado demasiada discreción a los Estados miembro en electricidad —en comparación por ejemplo con telecomunicaciones—, pese a los tres paquetes de directivas aprobados. Dados los inmensos retos de reformar un sector resolviendo al mismo tiempo cuestiones de eficiencia (asignativa y energética), problemas distributivos, retos medioambientales e incentivos a la inversión, y tratándose de sectores muy politizados, es dudoso que cada Estado de la UE pueda resolver satisfactoriamente los dilemas planteados. Además, algunas externalidades interterritoriales relevantes (interconexiones, cuestiones geoestratégicas o cambio climático) no se han abordado con gran ambición.
A finales del siglo XIX, en Estados Unidos, el locus esencial de la regulación en industrias de red pasó de los municipios a los Estados por razones políticas (hoy pasa de los Estados al nivel federal). La politización municipal hacía inviable la inversión y la solución conjunta de varios problemas: es un ejemplo de que estas razones pueden ser un incentivo poderoso para trasladar la soberanía regulatoria a un nivel superior. Aunque no sea una panacea, sí puede ser más eficaz para atender al interés general en la solución de dilemas complejos.
Una reforma razonable en la UE debería trasladar más soberanía al nivel federal, y favorecer la entrada de competidores. Debería aspirar a una mayor integración y armonización y comprometerse con la sostenibilidad financiera y medioambiental, tras un debate que debería ser largo, democrático y transparente. Hay que crear un nuevo “marco legal estable”; esta vez, europeo.
