Por Ignacio Zubiri: "Reforma injusta y engañosa"

Catedrático de Hacienda

La última revisión del sistema de pensiones se limitó a reducir las prestaciones para disminuir el coste. los problemas financieros a corto, medio y largo plazo no se han resuelto.

A pesar de sus objetivos, la reforma de las pensiones no resolvió sus problemas financieros ni a corto, ni a medio y largo plazo. Los problemas de corto plazo se han puesto de manifiesto con la crisis y, al igual que en el 2010, la crisis es la excusa para reabrir el debate de medio y largo plazo. La crisis actual, sin embargo, no debe condicionar la discusión sobre la nueva reforma de las pensiones porque las políticas estructurales no deben estar condicionadas por las situaciones coyunturales. Ligar reforma y crisis es dar las ventajas a quienes consideran que la única reforma aceptable es reducir las prestaciones. El sistema de pensiones español fue reformado en el año 2011. El objetivo era garantizar su sostenibilidad en un contexto en el que, por el envejecimiento de la población, el coste de las pensiones en % del PIB (1) iba a aumentar sustantivamente en el futuro. La reforma no dotó al sistema de ningún recurso adicional y fue poco más que una reducción de las prestaciones para minorar el coste. De esta forma, los pensionistas futuros (trabajadores actuales) soportaron el coste de la reforma.

Gráfico del número de las pensiones que se pagan a 31 de diciembre de 2012.

En lo que sigue se analizarán las causas de la reforma del 2011 y sus resultados, los problemas actuales del sistema de pensiones y cuáles serían las posibles vías de reforma. Se señala que hay dos vías básicas de reforma. Reducir de nuevo las pensiones (puede que hasta un 20% adicional) o dotar al sistema de ingresos nuevos. Se argumenta, que los trabajadores ya han pagado su parte más que justa de la reforma y que, como ocurre en otros países, es perfectamente legítimo financiar parcialmente las pensiones con impuestos y otros ingresos. Por ello la nueva reforma debe poner énfasis en aportar nuevos ingresos al sistema.
 

LA SITUACIÓN DE 2010

Las estimaciones de la evolución de las pensiones son proyecciones a muy largo plazo, cuya fiabilidad debe mirarse con cautela. Una de las cifras más fiables es la de jubilados potenciales (población mayor de 65 años) que, según todas las estimaciones, crecerá de forma progresiva hasta el 2050 debido, al menos, dos causas. La primera, el aumento de la esperanza de vida, que hace que cada vez llegue más gente a los 65 años y que los que llegan cobren la pensión durante más años.

Por ejemplo, quien llega a los 65 años hoy puede esperar cobrar su pensión durante más de 20 años, pero quien lo haga en 2050 (y se pueda jubilar a los 65) la cobrará durante 24 ó 25 años. Esto equivale a una ganancia de entre el 20% y el 25% de pensión vitalicia (2) por el aumento en la esperanza de vida.

En todo caso, tomando como referencia las estimaciones de la Comisión Europea del año 2009, el envejecimiento de la población aumentaría el coste de las pensiones en 6,5 puntos del PIB, pasando de casi el 9% en el 2010 al 15,5% en el 2050. El aumento sería moderado hasta el 2030 para después acelerarse. Para valorar este coste hay que señalar que el gasto de España en pensiones en el 2010 es inferior al promedio de la UE, y que el coste estimado para el 2050 (15,5% del PIB) es poco más de lo que gastaban en pensiones en el 2010 Italia (14%) o Francia (13,5%). Es decir que España debería pagar dentro de 40 años poco más de lo hoy gastan Francia o Italia. Esto es perfectamente asumible económicamente para un país como España, cuyo gasto público e impuestos (en % del PIB) están por debajo del promedio de la UE.En segundo lugar, la jubilación de las generaciones del baby boom (las personas nacidas en las décadas de los 60 y 70) comenzará en 2025 y se extenderá hasta más allá del año 2040. La mayoría de los estimaciones sugieren que la población mayor de 65 años casi se duplicará de aquí al 2050, pasando de los casi ocho millones actuales a más de 15 millones. Por tanto, para mantener una relación cotizantes/pensionistas similar a la que había en 2007, antes de la crisis, (2,5 cotizantes por pensionista que permitían sostener el sistema razonablemente), habría que crear más de 20 millones de empleos en España entre ahora y el 2050. Incluso mantener una ratio como la actual (en torno a dos cotizantes por pensionista que apenas sirve para mantener el sistema), conllevaría crear casi 15 millones de empleos. Como esto es esencialmente imposible, las cotizaciones, por sí solas, difícilmente van a poder sostener las pensiones. Las implicaciones del aumento de jubilados en el coste de las pensiones son más difíciles de cuantificar (y menos fiables) porque requieren estimar, además del número de pensionistas, otras variables como el empleo o el PIB dentro de cuarenta años.

El problema de sostenibilidad antes del reforma del 2011 no era tanto el coste de las pensiones como el mecanismo de financiación establecido. El Pacto de Toledo, que es un acuerdo político entre los partidos sobre el sistema de pensiones, establece que las pensiones deben financiarse exclusivamente con cotizaciones. Recomienda incluso que las cotizaciones empresariales bajen en cuanto se pueda. En este contexto, la cuestión de la sostenibilidad se convertía en la cuestión de si con los tipos de cotización vigentes se podía financiar el aumento del gasto en pensiones. 

Y la respuesta era no. La razón es que, a tipos constantes, la recaudación por cotizaciones (en % del PIB) no va aumentar en el futuro porque la participación de los salarios en el PIB (que es lo que gravan las cotizaciones), si algo, va a disminuir. Por tanto, no se podían pagar pensiones (en % del PIB) sustantivamente superiores a las vigentes en el 2010. Esto sigue siendo cierto ahora porque el sistema de pensiones no ha cambiado nada en el lado del ingreso. En todo caso, la sostenibilidad del sistema en el 2010 implicaba que según las previsiones de la Comisión, sin ingresos adicionales, las pensiones debían reducirse para el 2050 en un 40% (6,5 puntos sobre 15,5). Obviamente si se creara más empleo que el previsto por la Comisión, el PIB sería mayor y el coste de las pensiones (en % del PIB) menor, por lo que la reducción necesaria de las pensiones sería menor.
 

LA REFORMA DEL AÑO 2011

Siguiendo el Pacto de Toledo la reforma del 2011 se basó en la premisa de que el sistema de pensiones contributivas debía financiarse exclusivamente con cotizaciones y que los tipos de cotización no debían aumentar. Bajo esta premisa las pensiones deben bajar hasta igualarse a las cotizaciones y las reformas son sólo reglas para determinar a quién se baja la pensión. Las más importantes adoptadas en 2011 fueron: 

a) Ampliación de la edad legal de jubilación, que pasa de los 65 a los 67 años (con posibilidad de jubilarse a los 65 si se han cotizado al menos 38,5 años). 

b) Linearización (3) de los porcentajes a aplicar sobre la base reguladora (4) y aumento en dos años (de 35 a 37 años) del periodo necesario para acceder a una pensión completa. Los primeros 14 años de cotización siguen sin dar derecho a pensión y el decimoquinto al 50%. Cualquier cotización entre 16 y 36 años da lugar a menos porcentaje de pensión que antes. 

c) Ampliación del periodo de cálculo (5) de la base reguladora. El número de años que se incluyen en el cálculo de la base reguladora (pensión base) aumenta de 15 a 25 años . La aplicación de estas medidas es progresiva. Las dos primeras no se aplicarán plenamente hasta el 2017 y la tercera hasta el 2022. 

d) Introducción del Factor de Sostenibilidad (6). A partir del 2027, cada 5 años se ajustarán los parámetros del sistema por el aumento (en relación al 2007) de la esperanza de vida a los 67 años. El significado concreto de esto no se detalla pero la idea es clara. A partir del 2032 se reducirán las pensiones por el aumento en la esperanza de vida.
 

EFECTOS DISTRIBUTIVOS

Todas las medidas reducen el nivel de las pensiones para casi todo el mundo aunque los efectos individuales dependen de las circunstancias de cada trabajador. La pensión vitalicia de los afectados por el retraso en la edad de jubilación disminuirá en aproximadamente un 10% (cada año cobrarán lo mismo que antes, pero durante un 10% menos de años). Con la linearización pierden todos los que no cobren una pensión completa. Quien haya cotizado 25 años puede perder hasta el 9% de pensión. Para la mayoría de los jubilados, los diez años adicionales reducirán su base reguladora (y su pensión) porque los salarios reales de los años adicionales serán más bajos que los utilizados actualmente. La reducción promedio puede llegar al 10%. Quien tenga salarios más altos en los años adicionales puede ver aumentar su pensión. Esto es más probable para quien ha estado en paro varios de los últimos años pero no lo estuvo durante los 10 años añadidos.

Las implicaciones del factor de sostenibilidad dependen de cómo se aplique. En la cuantificación del ministerio, el factor de sostenibilidad añadirá un 50% más a la reducción de las pensiones (debida a los demás cambios).
 

EFECTOS FINANCIEROS

La reforma del 2011 carece de efectos financieros significativos hasta el año 2030. A partir de entonces, se reduce el coste de las pensiones hasta un máximo de 3,4 puntos del PIB en 2050. El resultado será que, en ese año, a pesar de que España será uno de los países más envejecidos de la UE, el coste de las pensiones en el país (un 12,1% del PIB) será igual al promedio de la UE. A pesar de esta reducción, como el aumento estimado del coste de las pensiones en el 2050 era de 6,5 puntos, la reforma sólo resolvió algo más de la mitad del problema de sostenibilidad. La reforma, por tanto, no resolvió ningún problema de corto y solucionó poco más de la mitad de los de largo plazo. 

El sistema actual de pensiones, al estar basado en las cotizaciones, tiene problemas financieros de corto, medio y largo plazo. Los problemas de corto y medio plazo se derivan de la destrucción de empleo. En cinco años, el sistema ha perdido tres millones de cotizantes (el 15% del total). Hasta el momento el efecto sobre la recaudación ha sido menor (un 4,5% menos entre 2008 y 2011) pero se va acelerando (un 3,9% adicional entre noviembre del 2011 y del 2012). Esto se ha traducido en que los gobiernos hayan incumplido los compromisos de actualización de las pensiones (2011 y 2012) y que en el 2012 se haya utilizado un 10% del Fondo de Reserva (7) (los intereses del año más un 5,6% del principal) para pagar las pensiones. Más aún, el gobierno ha aprobado que el Fondo siga utilizándose en 2013 y 2014. Dejando al margen los problemas de liquidez que puede tener este Fondo (más del 90% está en deuda española), utilizarlo para financiar las pensiones sólo es comprar algo de tiempo, porque si el empleo no se recupera pronto de forma significativa, el Fondo se agotará en unos pocos años.
 

EL SISTEMA DE PENSIONES, HOY

La realidad es que el sistema no es sostenible (las cotizaciones no cubren la totalidad de las pensiones. Falta al menso un 7% para la cobertura total) y que se están pagando las pensiones actuales a costa de las pensiones futuras (a las que se debía dedicar el Fondo de Reserva). 

En el medio y largo plazo, el problema es el envejecimiento. La reforma del 2011, a pesar de recortar sustancialmente las prestaciones, sólo resolvió algo más de la mitad de los problemas de sostenibilidad y aún quedan por ajustar otros tres puntos de déficit del sistema para garantizar la sostenibilidad. Si no se aumentan los ingresos, esto implica una reducción adicional de las pensiones de al menos un 20%.

QUÉ HAY QUE HACER

Hasta el momento, los trabajadores actuales (pensionistas futuros) han soportado todo el coste del saneamiento del sistema de pensiones: en el corto plazo, vía reducción de un Fondo de Reserva que iba financiar sus pensiones futuras, y, en el medio y largo plazo, vía reducción de sus pensiones futuras. Parece natural decir que los trabajadores actuales ya han soportado más que su justa parte de la reforma de pensiones y que en el futuro el énfasis debe estar en más en la búsqueda de ingresos adicionales que en reducir aún más las prestaciones. El objetivo debería ser buscar una distribución justa (entre generaciones y entre tipos de renta) del coste de la reforma de las pensiones. Y en el camino, respetar el derecho moral de los trabajadores actuales a recibir prestaciones similares a las que ellos están ayudando a pagar.

Una primera opción para aumentar los ingresos sería subir los tipos de cotización. Sin embargo, aunque hay ciertos márgenes para subir los tipos de los empresarios y bastante margen para subir los tipos de los trabajadores, las subidas deben aplicarse, en su caso, con prudencia porque pueden afectar al empleo en el corto plazo (cotización empresarial) y tener implicaciones distributivas no deseadas (cotización del trabajador).

Habrá quien diga que más allá de cambiar los tipos de cotización no hay  opciones porque las pensiones deben financiarse sólo con cotizaciones. Esta afirmación es una decisión política basada en la ideología que carece de base conceptual y no se aplica en muchos países. Los sistemas públicos de pensiones no se crearon para actuar como empresas de seguros que igualan gastos (pensiones) a ingresos (cotizaciones). Su objetivo es garantizar determinados niveles de bienestar en la jubilación. Y si este objetivo no se puede lograr con cotizaciones, es legítimo hacerlo con impuestos. Y más aún si aumenta el peso de las rentas del capital en la economía, como es probable que ocurra en España en el futuro. En realidad, tanto en España en el pasado como en la actualidad en muchos países de la UE las pensiones se financian (o se pueden financiar si necesario) al menos parcialmente con impuestos.

En definitiva la segunda reforma de las pensiones debería centrarse más en aumentar los ingresos que en reducir los gastos. De esta forma, el énfasis del sistema pasaría de cuánto reducir el gasto (pensiones) para ajustarse a los ingresos a cuánto hay que aumentar los ingresos para pagar las pensiones que la sociedad considera justas.

I.Z.: "PROPUESTAS PARA UNA NUEVA REFORMA DE LAS PENSIONES"

· Gastos

- Eliminar el factor de sostenibilidad

- Extender la jubilación a los 67 años a toda la población y eliminar cualquier jubilación anticipada.

- Establecer una pensión contributiva para cualquiera que haya cotizado (aunque sea menos de quince años). No debería ampliarse más número de años en la base reguladora.

· Ingresos

- En el corto plazo los recursos del sistema se incrementarían con

A- Un aumento de las cotizaciones a cargo del trabajo de tres puntos y del empresario de un punto. Además, se destoparían las cotizaciones (sin aumento de prestaciones). A los trabajadores se les compensaría este aumento con el compromiso (3).

B- La creación de una Contribución a la Solidaridad (que, como en Francia, gravara los patrimonios personales y las ventas de las grandes empresas) cuyos recursos se afectarían al sistema de pensiones.

C- Lo que se obtuviera con estos ingresos financiaría las pensiones y el exceso se acumularía en el Fondo de Reserva.

Además:

- El Fondo de Reserva puede utilizarse coyunturalmente. No obstante, cualquier disposición antes del 2030 debe ser repuesta. A partir de ese año la reposición no será necesaria.

- Compromiso de financiar con impuestos generales cualquier déficit del sistema que surja ahora o en el futuro. En todo caso, si este compromiso no se materializa, cualquier reducción de cotizaciones empresariales deberá ser compensada con una aportación permanente al sistema de pensiones.

- Reducir el fraude a la Seguridad Social. En el largo plazo, cuando sea posible, se pasarán cotizaciones de desempleo a pensiones.

- Si es viable según los acuerdos de estabilidad con la UE, parte de las pensiones se podrá financiar emitiendo deuda.

LÉXICO

1. Las pensiones en % del PIB miden qué porcentaje de la renta creada en la economía a debe dedicarse a pagar pensiones. Un 15,5% significaría que de cada 100 euros de renta creada deben dedicarse 15,5 a pagar pensiones. Cualquier magnitud en % tiene un interpretación similar: el % de la  renta del país que supone dicha magnitud.

2. La pensión vitalicia es el valor total de las pensiones que se van a cobrar. Depende de lo que se cobra cada año y del número de años que se va a cobrar. Formalmente es el valor actualizado (en el momento de jubilación) de las pensiones que se van a cobrar. 

3. Lineralización. Significa hacer un reparto más proporcional. Hasta la reforma, durante 10 años cada año de cotización (por encima del 15) daban derecho a un 3% adicional de pensión para luego bajar a dar derecho durante otros diez años a un 2% más de pensión. Los primeros años daban, por tanto derecho a más pensión que los últimos. Linealizar los coeficientes significa hacer que todos los años den lugar a la misma pensión. En el ejemplo, cada año daría derecho a un 2,5% de pensión adicional. 

4. Base reguladora. Es la pensión  que se cobraría si se hubiera cotizado el máximo de años posibles. 

5. Periodo de Cálculo de la Base reguladora. Es el número de años que se incluyen en la determinación de la base reguladora.

6. Factor de Sostenibilidad. Se llama así a cualquier mecanismo que reduzca las pensiones a mediad que aumenta la esperanza de vida. En el caso de España no se han especificado los detalles del mecanismo.

7. Tope de la Base de Cotización. Es la cantidad máxima de salario sujeta a cotizaciones.Actualmente es de 3425,7 euros y por encima de eso no se paga nada adicional. El destope, es decir, la elevación del máximo de la base permitiría aumentar los ingresos.

8. Fondo de Reserva de la Seguridad Social. El fondo de reserva es un fondo de inversión que se creó en el año 2000 para ir acumulando lo que se recaudaba de más en cotizaciones en relación a lo que se pagaba en pensiones. El objetivo era crear “una hucha” que permitiera financiar las pensiones futuras. El fondo se ha invertido en renta fija, fundamentalmente deuda del Estado (más del 90%). Tras el uso que hizo el Gobierno de ese fondo en 2012, quedan en él casi 63.000 millones de euros (el 5,9% del PIB), equivalentes al coste de algo más de siete meses de pensiones.