Todos los caminos llevan a la nueva PAC

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  • Por (Profesor emérito de Política Agraria Común del Trinity College de Dublín )
    Febrero 2021
    Andrea Bosch

    El futuro del mundo rural y del sector agrícola, la producción de alimentos saludables, el freno al cambio climático… Varios de los retos más acuciantes dependen de la renovada la Política Agraria Común, que se negocia en Bruselas.

    Estamos entrando en la etapa final de las negociaciones europeas sobre la futura PAC, ya que los trilogos (las negociaciones entre el Consejo y el Parlamento Europeo con la Comisión Europea como facilitador) se están desarrollando mientras escribo este artículo. Además, el acuerdo político entre el Consejo y el Parlamento sobre el presupuesto a largo plazo de la UE significa que presupuesto de la PAC para el próximo período ya está decidido.

    Hay muchos temas todavía en discusión. Concentraremos nuestras reflexiones sólo en unos pocos que creemos que son especialmente relevantes: el presupuesto agrario, por un lado y los planes estratégicos nacionales y el reverdecimiento de  la PAC, por el otro.

     

    El presupuesto de la PAC

    Con respecto al presupuesto, se han realizado  comparaciones entre el monto negociado para los próximos siete años con la asignación a la PAC en el período actual 2014-2020.

    Si, simplemente, comparamos ambos periodos, el resultado es una reducción en euros constantes del 2018, en un 10,2%. Pero si tenemos en cuenta la disminución de las dotaciones presupuestarias anuales entre 2014 y 2020, al tomar el presupuesto del último año (2020) y multiplicarlo por siete, la reducción en términos constantes es menor, un 6,4%.

    El resultado de la negociación significa, sin embargo, el mantenimiento del presupuesto agrario europeo a precios corrientes, o incluso un pequeño aumento, incluso en comparación con el periodo actual, si incluimos los recursos adicionales previstos para el desarrollo rural por el instrumento temporal de recuperación “NextGeneration EU”.

    La Comisión ha publicado en su página web relativa a las próximas perspectivas financieras el desglose de los límites máximos nacionales previstos, tanto  para las ayudas directas como para el desarrollo rural, en el próximo período de programación 2021-2027, así como su distribución anual.

    Para España, el presupuesto destinado a los pagos directos (en precios corrientes) va desde los  4.853 millones  de euros en 2021 a los 4.897 millones en 2027, llegando a un total de 34.124 millones de euros para el conjunto del período. Para el desarrollo rural, la cuantía evoluciona  desde los 1.319 millones de euros en el primer año a los 1.080 millones en el 2027, sumando en total 7.802 millones en los 7 años. Dichos importes no incluyen  las ya mencionados cantidades adicionales asignados procedentes dell instrumento temporal de recuperación de la próxima generación de la UE que se sumarán a los montos del desarrollo rural.

    La tabla siguiente indica las cifras totales europeas en precios corrientes, para ambas partidas,  nuevamente excluyendo la contribución del instrumento temporal de recuperación.

    En términos generales, podemos concluir que el presupuesto de la PAC se ha mantenido en términos nominales, e incluso que ha aumentado ligeramente, incluso comparándolo con el periodo actual de programación 2014-2020.

     

    Los planes estratégicos de la PAC

    La principal novedad en las propuestas legislativas para la nueva PAC de la Comisión Europea es su Nuevo Modelo de Aplicación (NMA), un cambio desde un sistema de gobernanza basado en el respeto formal de las obligaciones hacia un nuevo sistema basado en los resultados obtenidos.

    42.000 millones de euros: Aportaciones previstas en la PAC para el campo español entre 2021 y 2027

    Como se establece en el segundo considerando de la legislación de la PAC: “Puesto que la PAC debe modular sus respuestas a los retos y oportunidades a medida que se manifiestan a nivel de explotación, local, regional, nacional, internacional y de la Unión, es necesario racionalizar la gobernanza de esta política y mejorar su aplicación en cuanto al logro de los objetivos de la Unión, así como reducir significativamente la carga administrativa. En esta PAC basada en el rendimiento, la Unión debe fijar los parámetros políticos esenciales, tales como los objetivos de la PAC y los requisitos básicos, mientras que los Estados miembros deben asumir mayor responsabilidad en cuanto a la manera en que cumplen los objetivos y alcanzan las metas. Una mayor subsidiariedad permite tener más en cuenta las condiciones y necesidades locales, adaptando las ayudas para maximizar la contribución a los objetivos de la Unión.”

    La elaboración de un Plan Estratégico nacional será la del nuevo modelo. Este deberá incluir una evaluación de las necesidades; los objetivos específicos de la PAC que se pretende abordar; su estrategia de intervención, incluidos los resultados esperados con respecto a los mencionados objetivos y las medidas que se pretende implementar.

    El 20 de mayo de 2020, la Comisión aprobó dos importantes y ambiciosas estrategias, De la granja a la mesa y Biodiversidad. Uno de los elementos centrales del Pacto Verde Europeo es la necesidad de cambiar hacia un sistema de producción agraria más sostenible que no solo minimice la huella medioambiental de la agricultura y la ganadería sino que contribuya a la mejora del medio ambiente.

    Ambos estrategias se basan en la creación de nuevas oportunidades para los agricultores en el campo de la bioeconomía, así como en el fortalecimiento de la posición de los agricultores en la cadena alimentaria. Intentan iniciar  un cambio gradual pero irreversible en la agricultura europea, al tiempo que se refuerza su resiliencia ante posibles crisis futuras. Si bien cabe discutir y opinar entorno a los objetivos cuantitativos específicos propuestos, no puede caber la menor duda sobre la dirección hacia la cual vamos. La sostenibilidad y la resiliencia no son unas opciones. Son una necesidad que se impondría, sí o sí.

    La fuente más evidente para financiar ambas estrategias europeas es  una vez más, la Política Agraria Común. Los Planes Estratégicos nacionales son pues elementos claves en este proceso.

    La Comisión ha publicado el 18 de diciembre pasado sus “recomendaciones” a los Estados miembros sobre cómo deben abordar los objetivos del Pacto Verde en dichos Planes Estratégicos. Ha avisado que la manera en que los Estados miembros incorporen estas recomendaciones en sus Planes Estratégicos se va a convertir en un elemento clave de su aprobación por la Comisión. El Consejo de Ministros europeos de agricultura ha rechazado esta sugerencia, insistiendo en que la evaluación por parte de la Comisión debe basarse exclusivamente en consideraciones que sean jurídicamente vinculantes para los Estados miembros.

    El diseño de intervenciones también será crucial. Los Eco-esquemas corren el riesgo de ser simplemente ayudas suplementarias, con escaso valor añadido real medioambiental. Debería hacerse un mayor uso de los enfoques basados ​​en el mercado, en particular para incentivar la mitigación del cambio climático, y los pagos basados ​​en resultados, en particular para incentivar la protección de la biodiversidad.

    Los gobiernos nacionales también deberían compartir en la ambición de la Estrategia F2F de que los sistemas fiscales europeos  tengan como objetivo garantizar que el precio de los diferentes alimentos refleje sus costes reales en términos de uso de recursos naturales finitos, contaminación, emisiones de gases de efecto invernadero y otras externalidades medioambientales".

    El « reverdecimiento »  de la PAC

    Las organizaciones ecologistas han evaluado muy negativamente los mandatos de negociación sobre la PAC tanto del Parlamento Europeo como del Consejo, Han lanzado, entre otros, por internet dos campañas con los hashtags #VoteThisCAPDown  y #WithdrawThe CAP. Birdlife Europe lo apodó el "beso de la muerte" para la naturaleza. WWF Europa percibió que los colegisladores habían disminuido las exigencias ambientales básicas asociadas a las ayudas agrarias europeas. Greenpeace argumentó que el Parlamento Europeo había firmado una sentencia de muerte para las pequeñas granjas y la naturaleza. Amigos de la Tierra Europa describió los dos votos como una semana históricamente mala para el futuro de la agricultura. ARC2020 concluyó que el Parlamento y el Consejo habían ignorado el Pacto Verde y, por extensión, las crisis climáticas y de biodiversidad a las que este intenta responder.

    El nuevo diseño intenta iniciar un cambio gradual, pero irreversible

    La evaluación de las posiciones del Consejo y del Parlamento depende, también en este caso, de con qué se las compara. En relación con un marco de la PAC que realmente incentivaría y ayudaría a los agricultores a hacer la transición a una agricultura más sostenible, como se describe en el Pacto Verde Europeo, los mandatos de negociación se quedan cortos. Muchos Estados miembros y eurodiputados siguen dando prioridad al apoyo a las rentas de los agricultores a expensas de restar importancia a la urgencia de abordar la pérdida de biodiversidad, la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y cerrar los ciclos de nutrientes.

    Si se toma como referencia la propuesta de la Comisión, los mandatos de negociación son mixtos. La propuesta de la Comisión tenía tres ideas principales: un nuevo modelo de aplicación y una nueva estructura de gobernanza para la PAC; una mayor ambición ambiental y climática que se implementará a través de una nueva arquitectura verde y mayor equidad en la distribución de pagos. En algunas áreas, los mandatos de negociación van más allá de la propuesta de la Comisión, en otras la propuesta de la Comisión se ha suavizado. Un análisis detallado es necesario antes de concluir sobre su impacto.

    Por último, si se toma como referencia la PAC actual, los mandatos de negociación representan un progreso, ciertamente limitado, hacia una PAC más eficaz, más justa y más ecológica. Podemos estar de acuerdo en que el ritmo del cambio es demasiado lento y el nivel de ambición demasiado bajo pero, a pesar de sus muchas debilidades, el resultado de la PAC basado en estos mandatos de negociación seguirá siendo un paso adelante en lugar de un paso atrás.

    Conclusión

    Ahora será importante que la Comisión se mantenga firme en los trilogos, que apoye aquellos elementos que promuevan sus objetivos y trate de derribar aquellos elementos que los debilitan. En última instancia, mucho dependerá de la forma en que los Estados miembros hagan uso de las nuevas disposiciones al diseñar sus planes estratégicos de la PAC.

    El presidente de la Comisión comparte algunas de las dudas planteadas por las ONG medioambientales, pero sigue convencido de que el proceso de negociación aún puede resultar en una nueva PAC que se ajuste a su propósito. Según von der Leyen, un buen compromiso final entre el Consejo y el Parlamento Europeo debería “permitir que la PAC sea un motor clave del cambio real que todos estamos de acuerdo que debe ocurrir”.

    Podría añadirse, para concluir, que el resultado final también depende de los compromisos y la responsabilidad de todos y cada uno de los Estados miembros en la elaboración de su Plan Estratégico y de la capacidad y voluntad política de la Comisión para garantizar que los Planes Estratégicos nacionales realmente rindan lo que deben.

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