El gasto público de Francia, a examen en la austera Europa

Por Guillaume Duval

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Junio 2013 / 4

Las políticas prespuestarias restrictivas han sumido a Francia y a Europa en la recesión. Haría falta un cambio de política desde ahora mismo, porque el tiempo apremia. Sin embargo, hay margen para mejorar en lo que gasta el sector público.

El resultado de más de dos años de austeridad en Europa no es muy brillante: una recaída en la recesión y más de 20 millones de parados en la zona euro. Además, la propia recesión impide a los Estados desendeudarse, y lo mismo ocurre a las empresas y a los hogares. El fiasco se salda con crisis políticas y repliegues identitarios, hasta el punto de que Bruselas ha aceptado ralentizar el ritmo del ajuste presupuestario. Pero no se han puesto en cuestión las políticas desastrosas en vigor. No se ha decidido apoyar la actividad.

Este fracaso afecta al presidente de Francia, François Hollande. Hasta hace poco, el Hexágono había escapado de la suerte funesta de España e Italia, aunque el paro había aumentado. Francia mantenía la confianza de los inversores en los mercados financieros y se beneficiaba de intereses excepcionamente bajos, próximos a los alemanes, por lo que respecta a su deuda. En 2012 aplicó ajustes presupuestarios, que Hollande reforzó a su llegada, con un hachazo presupuestario para 2013 de 30.000 millones de euros que acabó de desinflar la economía francesa, en recesión desde finales de 2012. El consumo de los hogares reculó de forma sensible y se alcanzó el pico de los cinco millones de demandantes de empleo registrados (incluidos los que trabajaron solo algunas horas al mes).

La estupidez mayor consiste en que la ralentización económica también limita la bajada del déficit público (supuesto objetivo de los sacrificios). El año pasado terminó con un déficit del 4,8% del PIB y en los primeros meses de 2013 se acrecentó en cerca de 3.000 millones de euros porque los ingresos públicos cayeron un 2,8% en enero y febrero. Existe un riesgo no despreciable de que los mercados perciban Francia dentro del grupo de “países con problemas”.

Ajuste contraproducente

París ha argumentado ante Bruselas que, si bien su déficit público “coyuntural” (el que se mide en el momento) no se reduce mucho, no es este en cambio el caso de su déficit “estructural” (el que se estima tras eliminar los efectos del ciclo económico). Este último baja de forma considerable. El problema radica en que el “déficit estructural” depende de lo que los economistas llaman “PIB potencial” del país, que viene a ser su capacidad teórica de producir riqueza a partir de la mano de obra disponible y de sus capacidades de producción, y en el marasmo económico prolongado actual, este “PIB potencial” disminuye. Los trabajadores que hace tiempo que han perdido el empleo requieren de mucha formación para volver a integrarse en el mercado laboral, y las numerosas empresas que han quebrado ya no estarán ahí cuando la economía pueda recuperarse. En resumen: que si no se apoya la actividad, el déficit coyuntural se convierte muy deprisa en déficit estructural.

Está claro que las políticas presupuestarias excesivamente restrictivas en Francia y en Europa están siendo contraproducentes. Sin embargo, el Gobierno francés ha elegido seguir por esta vía. El plan de estabilidad presentado el pasado 17 de abril preveía un ajuste extra de otros 20.000 millones de euros en 2014, de los cuales 14.000 millones corresponden a ahorro de gasto público y 6.000 millones a más recaudación, con el objetivo de alcanzar un déficit del 2,9% en 2014. [Sin recortes extra, Bruselas preveía que el año próximo el desajuste alcanzaría el 4,2% y ha acabado concediendo a Francia un margen temporal de dos años más, igual que a España, para bajar el déficit por debajo del listón del 3% del PIB.]

El gasto público de Francia se encuentra entre los mayores de Europa, pero no es cierto que se haya descontrolado en los últimos años, como se oye a menudo. Entre 2000 y 2012, el gasto público aumentó en volumen (una vez que se le dedujo la inflación o la subida de los precios) y por habitante un 15%. Casi lo mismo que en Alemania (14,8%). Es menos que la media de la zona euro, dos veces menos que en Estados Unidos y tres veces menos que en el Reino Unido. Dos tercios de ese gasto es dinero que va a sanidad, prestaciones para parados, pensiones o familias. Los franceses son partidarios de reducir los gastos públicos, pero cuando les tocan este tipo de prestaciones, que ejercen un papel central en la cohesión territorial de un país bastante desequilibrado, son los primeros que montan barricadas.

Aparato del estado

En cuanto al aparato del Estado, éste pesaba un 18,5% del PIB en 2000 y un 18,7% en 2012, a pesar de la crisis. Es menos de lo que cuesta en los países escandinavos, en el Reino Unido (23,5%) o en EE UU (19,9%). El endeudamiento público del país antes de la crisis se debió sobre todo a las bajadas de impuestos a las empresas y los más pudientes (20 puntos del PIB). De ahí que haya tenido sentido elevar la fiscalidad en busca del reequililbrio presupuestario.

Hoy, Hollande y su primer ministro, Jean-Marc Ayrault, aparecen impotentes ante la relación de fuerzas que se miden en Europa, y en la que Angela Merkel, apoyada fuertemente por la opinión pública alemana, no está aislada. La Comisión Europea la apoya, aunque dé más tiempo para cumplir con el déficit, porque no hay iniciativas que ayuden a salir a la Eurozona de la recesión. Los países escandinavos, Austria y el Reino Unido se inclinan por el dogmatismo del rigor. Creen en bajar los salarios y del gasto público. Holanda, paladín de la austeridad, ha dado una señal al retirar un plan de recorte de 5.000 millones ante la gravedad de la crisis social y económica. Es una señal. Francia, segunda economía de la UE, debe calibrar si un choque con la línea Merkel es inevitable para salvar el euro y la construcción europea. En este caso, no está claro que sea ventajoso retrasarlo.

Cómo aligerar las distintas capas de la Administración

Este año las dotaciones del Estado a las corporaciones locales (55.000 millones de euros en 2012) se han congelado y en 2014 y 2015 deberían bajar 1,5 millones por año. El objetivo es “incitar a los entes locales a racionalizar los gastos”. En los últimos 10 años, sus gastos han aumentado hasta suponer más de dos puntos del PIB de Francia y han llegado al 11,7% en 2011, debido a las competencias que les han sido transferidas.

En Francia, los distintos niveles de las administraciones se han multiplicado sin que los nuevos efectivos de un nivel hayan hecho disminuir los correspondientes a los otros (región, departamento, intermunicipalidad, comuna...). Todas las administraciones son susceptibles de intervenir sobre distintos asuntos en virtud de la cláusula llamada de “competencia general”, cosa que suele ocurrir el desarrollo económico, el turismo o la vivienda. El informe Balladur propuso en 2008 suprimir los departamentos, pero no se le hizo caso. La reforma territorial de 2010 eliminó la cláusula “de competencia general” para departamentos y regiones a partir de 2015. Pero el Gobierno actual la ha restablecido. Más que repartir papeles, el Ejecutivo propone que los entes locales alcancen pactos de gobernanza territorial, bajo el liderazgo de un jefe de acuerdo con los temas (por ejemplo, para la economía, la región; para la acción social, el departamento). Las metrópolis, que constituyen los núcleos de más de 400.000 habitantes, podrán recuperar las competencias de departamentos y regiones en su territorio. No está claro que racionalizar estructuras baste para compensar la escasez de recursos.

Educación

ES NECESARIO GASTAR (MUCHO) MEJOR EN LA ESCUELA

Francia venía reduciendo los recursos destinados a la escuela, en la que se han reducido 175.000 empleos, hasta que el presupuesto de educación para 2012-2015 se propuso aumentar un 7% en volumen. Pero es cierto que el país tiene un nivel de gasto educativo comparativamente elevado y, en 2009, se mantenía por encima de la media de la OCDE y de Italia, Alemania o España, aunque por detrás de EE UU, Suecia o Finlandia. Ese mayor gasto comparativo no se traduce en mucho mejores resultados: los alumnos franceses tienen un nivel medio frente a los de otros países, y la media esconde grandes desigualdades entre los destacados y los que van más retrasados. Otra especificidad francesa: el origen social de los alumnos pesa más en sus resultados escolares. Francia gasta dos veces menos por un escolar de primaria que por uno de instituto y los colegios con mayor fracaso escolar reciben menos apoyo. Francia puede ahorrar en educación, pero debe revisar a fondo el uso del dinero que le destina.

Empleo

UN ESFUERZO INSUFICIENTE

La política de empleo podría ser más eficaz en terrenos como el paro parcial, los contratos con ayudas (útiles para luchar contra el desempleo de larga duración y cuyos destinatarios deberían afinarse mejor). Pocos parados tienen acceso a la Formación Profesional (FP), una proporción (20%) que va a la baja. La política de ayudas al empleo acordada con las empresas (41.000 millones de euros en 2010) y las exoneraciones de pagar las cotizaciones sociales en el caso de los bajos salarios (1,6 veces el salario mínimo) suma 22.000 millones. Es una práctica controvertida, pero suprimirla podría conducir a destruir 500.000 puestos de trabajo, según el Observatorio OFCE. Ante el aumento del paro, el presupuesto de Trabajo ha visto aumentar sus créditos un 3% este año, hasta los 10.900 millones, con los que se busca financiar 100.000 empleos de futuro, y también 390.000 contratos con ayudas. Pero hablamos solo de una pequeña porción del gasto público en empleo: 91.000 millones en 2010 (4,7% del PIB). La mitad (10.000 millones más que en 2008) va a quienes buscan empleo.

Pensiones

UN BUEN PEDAZO DEL PASTEL

Francia ocupa el tercer lugar en Europa, por detrás de Italia y de Austria, en lo que respecta a los gastos ligados a la vejez. En su caso, estos representan el 13% del PIB (2009), porcentaje que alcanzaría el 14% según el modo en que se computen. La cifra explica una parte significativa que diferencia los gastos de protección de Francia y los de la mayor parte de sus vecinos. En la primera, pesan el 34% de la riqueza nacional, cuando, de media, en Europa, suponen el 29%. Vista la evolución demográfica y la inercia del sistema, los cambios solo pueden ser lentos y limitados. Las últimas reformas aprobadas se concentraron sobre todo en incrementar la edad a la que se liquida el derecho, de modo que se limita el número de pensiones a percibir, y también el nivel de estas. El objetivo se ha logrado en parte: la edad media de jubilación ha aumentado y el nivel de las nuevas pensiones empieza a estabilizarse. Es difícil hacer más. En el contexto actual es delicado aumentar las cotizaciones sin perjudicar la competitividad.

Sanidad

HAY MUCHO DONDE MEJORAR

Con el 12% del PIB destinado a gastos de salud (9%, gastos públicos), Francia es uno de los países que dedican más recursos a este campo. Pero el rendimiento en términos de mejora de la esperanza de vida y de calidad de vida de sus ciudadanos cada vez es más limitado. Debe repensar el modelo de salud pública porque están en juego cuestiones clave como el acceso al sistema o la justicia social, y debe actuarse a la vez en la organización de los cuidados, pero también en el estilo de vida y la alimentación. Más de nueve millones de franceses sufren afecciones crónicas, que paga al 100% la Seguridad Social, y que están ligadas a lo mal que comen y a la degradación de su modo de vivir. Por otra parte, los médicos que tienen libertad de establecimiento y de tarifas garantizan la esencia de la medicina municipal. Sus desviaciones de honorarios son colosales (según los seguros médicos, se estiman en 2.500 millones de euros). Dichos médicos se concentran en las grandes ciudades y en el sur de Francia, dejando desatendidos vastos territorios rurales. Este colectivo requiere una fuerte regulación. El desarrollo de casas de salud con médicos asalariados es una vía de mejora, pero sin gran impacto financiero.

Defensa

EN PLENA FORMA

En marzo, François Hollande se pronunció a favor de la congelación del gasto militar (31.000 millones de euros en 2013) en los dos años próximos. Fue un alivio para los militares y los industriales del sector: Hacienda reclamaba un recorte de 28.000 en 2015. El segundo presupuesto del Estado (después de Educación) ya había sido amputado en 3.400 millones entre 2009 y 2011 y había prescindido de 54.000 trabajadores, el 17% del total. El Libro Blanco de la Defensa Nacional, terminado a finales de abril, preconiza que el gasto militar suba el 1% por año en 2018 y en 2019. Ahora, el presupuesto destinado a Defensa equivale al 1,5% del PIB de Francia, y es un techo histórico. Los asalariados representan el 35% de los gastos totales. En teoría, debería ser posible una mayor integración a escala europea para compartir cargas, pero hoy no parece realista. La fusión BAE-EADS es un ejemplo. Los analistas creen que en Malí Francia no habría actuado si hubiera tenido que esperar la decisión de un consejo de ministros de la Unión Europea.

Seguridad y Justicia

DISTINTAS PRIORIDADES

Seguridad y Justicia forman parte de ministerios afectados por las restricciones presupuestarios. El Elíseo se ha comprometido a desplegar una policía de proximidad y también zonas de seguridad prioritarias, a duplicar el número de centros educativos cerrados para menores y crear cada año 1.000 puestos adicionales para la justicia, la policía y la gendarmería. En comparación con otros países, la justicia es sobre todo el campo que justifica un esfuerzo extra: con 116 euros por año y por habitante en 2010, Francia se sitúa claramente por debajo de los 47 Estados miembros del Consejo de Europa (165 euros). En Francia solo se contabilizan tres procuradores y nueve jueces por 100.000 habitantes, frente a 10 y 21 de media en los países del Consejo de Europa. El gasto en policía (1% del PIB) es equivalente a la media de la UE.

Vivienda

DINERO TIRADO POR LA VENTANA

Precios inmobiliarios elevados, crisis de la vivienda llamativa y considerables recursos públicos destinados a paliar el problema: es la ecuación que se da en Francia. En 2011, se gastaron 45.000 millones de euros, el 2,25% del PIB. Un récord desde 1986. Algunos estudios (como el del Centro de Análisis Económico) sostienen que en un mercado donde los precios son libres, pero donde la oferta está restringida por numerosos obstáculos regulatorios y una falta de crédito hipotecario disponible, las ayudas no han sido muy útiles. Incluso contraproducentes, porque tienen efectos inflacionistas. Sin embargo, las necesidades de vivienda social y de cobijo a personas que no tienen techo complica la reducción del presupuesto en Vivienda.