Cómo romper de verdad el monopolio de Renfe en España
Profesor del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)
Liberalizar un mercado en el que las empresas comparten una sola infraestructura
requiere regular aspectos como el uso de la red, la supervisión de las compañías que compiten por los clientes y los límites a la actuación del antiguo operador público.
ILUSTRACIÓN: DARÍO ADANTI
La existencia de competencia en un mercado favorece a los consumidores: que los precios se ajusten a los costes y se desarrollen nuevas variedades de productos es algo que se logra cuando las empresas compiten entre sí. Sin embargo, también pueden generarse distorsiones que obstaculizan la competencia, como las barreras a la entrada de nuevas empresas o el abuso de posición dominante.
En el caso de los llamados mercados de red, lograr que los consumidores se beneficien de la competencia es aún más complejo. La razón es que en dichos mercados las empresas deben compartir una infraestructura común, lo cual otorga un poder muy relevante a quien la controle. Las reglas que se establezcan para regular el uso de la red deben incluir también su pago, que puede ser un componente muy relevante del coste final del servicio ofrecido al consumidor.
Un claro ejemplo de un mercado de este tipo es el del ferrocarril. El modelo de gestión empleado durante la segunda mitad del siglo XX, basado en la integración vertical de la infraestructura y el servicio en un monopolio público, garantizaba el servicio y un cierto equilibrio territorial. Sin embargo, también generaba importantes subsidios cruzados y requería una aportación creciente del presupuesto público. Este coste social se hizo más notable a medida que el ferrocarril perdía cuota de mercado, tanto en mercancías como en pasajeros.
La situación era muy similar en toda Europa, motivo por el cual desde los años noventa la Unión Europea se planteó la necesidad de liberalizar el ferrocarril, al igual que se ha realizado en otros mercados en los que el monopolio había sido la forma tradicional de proveer el servicio. El ejemplo del transporte aéreo es un referente para entender los beneficios para el consumidor que puede generar liberalizar un mercado de transporte.
LA PARTICULARIDAD DEL TREN
No obstante, la liberalización de los mercados ferroviarios es particularmente compleja. El bajo nivel de demanda (en muchos tramos solo podría operar una empresa), las economías de red (los servicios deben coordinarse), las restricciones de capacidad (no resulta sencillo combinar servicios de distinto tipo) y las relaciones entre servicios y gestión de la infraestructura son problemas que no pueden ser ignorados. Además, dado que la liberalización conlleva la desaparición del sistema de subvenciones cruzadas, no todo el mundo se beneficia de la misma.
Los obstáculos citados no implican que la sociedad, en su conjunto, no pueda beneficiarse de una mayor competencia en este mercado, al igual que lo ha hecho en otros (no todos) liberalizados. En algunas rutas resulta perfectamente viable que dos o más compañías distintas compitan entre sí. El caso de la alta velocidad en Italia es un ejemplo de cómo la competencia en el ferrocarril genera beneficios para los consumidores. Por poner un ejemplo, tanto FS (pública) como NTV (privada) ofrecen wi-fi gratuito a todos sus pasajeros, mientras que Renfe todavía está estudiando hacerlo. Es la obligación de competir con otras lo que fuerza a la empresa a mejorar el servicio que ofrece al consumidor.
El modo en que el Gobierno está abriendo el mercado del tren no es un buen augurio
Liberalizar un sector no debe confundirse con desregularlo, y más en el caso del ferrocarril
Sin embargo, la mayoría de los servicios no cuentan con unos niveles de demanda y costes que permitan la competencia entre varios operadores. Al tratarse de monopolios naturales, solo es factible que opere una empresa, y posiblemente con pérdidas. Si la sociedad decide que quiere seguir prestando este servicio, también puede beneficiarse de la competencia “por el mercado”, mediante la licitación de ese derecho. Esta es la base del sistema vigente en Reino Unido, donde las empresas compiten pujando por el derecho a ofrecer servicios rentables, o reclamando una subvención menor cuando el servicio genera pérdidas. A pesar de diversos errores al implantar el modelo, tanto la siniestralidad como las subvenciones por pasajero se han visto reducidas.
Un error habitual al considerar la liberalización es equipararla a la desregulación. Si bien las normas que, por ejemplo, impiden que opere una empresa distinta al monopolio público deben eliminarse, un mercado de red liberalizado requiere el diseño de un nuevo conjunto de regulaciones. Tanto el uso compartido de las infraestructuras como la elección (y supervisión) de las empresas que compiten por el mercado o la limitación de las ventajas del antiguo operador público constituyen funciones regulatorias. Dado que estas son mucho más complejas de las que requería el modelo anterior, la responsabilidad del sector público en un mercado liberalizado se ve modificada radicalmente. De que lo haga correctamente depende que se genere competencia entre varias empresas o se mantenga un monopolio de facto.
EL CORREDOR MADRID-LEVANTE
Todo lo dicho hasta aquí no es una discusión genérica, sino una advertencia sobre los riesgos que corremos actualmente por la forma en que se está llevando a cabo la liberalización del ferrocarril en España. Dejando a un lado el caso de las mercancías (donde la entrada de nuevas empresas ha sido testimonial), el pasado mes de junio el Gobierno anunció que el año próximo un operador privado podrá competir con Renfe en el corredor Madrid-Levante. Sin embargo, la forma y el contenido de las medidas anunciadas para abrir el mercado a la competencia no auguran que se vaya a crear un buen marco regulatorio. Esto es así por, entre otras, las siguientes razones:
Todavía no se conoce el mecanismo mediante el cual se escogerá a la empresa que competirá con Renfe, ni los detalles del servicio que deberá cumplir o la forma de resolver las incidencias que puedan generarse. Cuando se conozcan deberán licitarse los servicios con relativa rapidez. La experiencia en la adjudicación de contratos de este tipo muestra que las prisas no son buenas consejeras.
Falta concretar cómo se elegirá la empresa que competirá con Renfe y el servicio que ofrecerá
El poder decisorio sobre el uso de la red por Adif y Fomento es un riesgo para el nuevo operador
El nuevo operador deberá, por otra parte, recurrir a Renfe para que le alquile los vagones y las locomotoras que precise, ya que amortizar nuevos trenes durante el tiempo que opere es imposible y no hay un mercado de segunda mano de material móvil específico al que recurrir. La reciente reestructuración de Renfe ha creado una nueva filial con esta función, pero sin que se regulen apropiadamente la calidad, el precio o las condiciones del alquiler.
Otro factor de peso es el de los cánones por el uso de la infraestructura, que pueden suponer la mitad del coste de un servicio ferroviario, y que son decididos conjuntamente por el Adif y el Ministerio de Fomento, los cuales mantienen una estructura de propiedad compartida con Renfe. Esta estructura de toma de decisiones genera el riesgo para el nuevo operador de que en algún momento varíen los costes y el negocio resulte inviable.
Para hacer frente a los conflictos que sin duda surgirán es necesario contar con un regulador sectorial independiente de las partes y con elevada capacidad técnica. Esta es posiblemente la más relevante de las funciones del sector público en este contexto. La aparente ausencia de interés por parte del Gobierno en el buen diseño de organismos regulatorios tiene un ejemplo claro en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en la que la regulación del ferrocarril depende de una subdirección con evidentes necesidades de recursos y personal para llevar a cabo las tareas que se le van a exigir. En caso de no contar con ellos, serán las instituciones tradicionalmente relacionadas con Renfe las que en la práctica lleven a cabo las tareas de regulación.
Por supuesto, hay muchas más cuestiones pendientes —por ejemplo, ¿a qué ritmo y bajo qué condiciones se abrirá a la competencia el resto de corredores?—, pero por las razones expuestas el ferrocarril corre el riesgo de ser, lamentablemente, uno más de los sectores en los que un discurso aparentemente liberalizador y favorecedor de la competencia se combina con la ausencia de una regulación eficiente que favorezca la apertura del mercado. Ello solo perjudicará a los ciudadanos, en su doble vertiente de consumidores y contribuyentes.
