Los científicos estiman que la temperatura media del planeta aumenta a un ritmo sostenido y que las consecuencias de ese cambio climático son graves. Pese a ciertas reticencias, se consigue emprender políticas climáticas. Los escollos a evitar son numerosos.
01.¿Por qué tener políticas climáticas?
Las alteraciones climáticas no impelen necesariamente a actuar a los poderes públicos. Algunos científicos, financiados con frecuencia por la industria petrolera, siguen oponiéndose a ello. Además, no todos los gobiernos están convencidos igualmente de la necesidad de actuar. Y para terminar de arreglarlo, el clima es un problema mundial y cualquier acción puramente local parece absurda. Es posible fijar objetivos globales de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero el reparto de las cargas entre países es un unto delicado: los países desarrollados ¿deben asumir la mayor parte, dado que su elevado nivel de vida les permite soportar mejor los costes de una reducción y que son históricamente responsables de la mayor parte de las emisiones, o deben contribuir todos los países en función de sus emisiones actuales?
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| Ilustración: IDANA RODRÍGUEZ |
Hay muchas preguntas, pues, pendientes de respuesta. Sin embargo, gran número de países o conjuntos de países desarrollados, en especial la Unión Europea, han emprendido políticas climáticas tendentes a reducir las emisiones de GEI, con la esperanza de arrastrar a otras regiones y avanzar por un camino que nadie podrá soslayar. Esta intervención pública es necesaria dado que el clima es un bien colectivo: no pertenece a nadie y ningún agente privado es responsable de las externalidades* negativas que genera. Además, esas emisiones no producen costes particulares a los que las emiten, por lo que nada les estimula a limitarlas.
Los poderes públicos disponen de tres instrumentos: reorientar la producción y el consumo hacia la reducción de las emisiones de GEI; obligar a pagar a los emisores de dióxido de carbono a través de una tasa, o poner techo a las emisiones, lo cual va acompañado, generalmente, de la creación de un mercado de cuotas* de emisiones.
Se puede reorientar las actividades económicas financiando investigaciones destinadas a hallar nuevas fuentes de energía que emitan menos CO2 o, en un sentido menos defensivo, a mejorar la resistencia de las plantas a la sequía o a anticipar la subida del nivel de los mares. También es posible hacerlo a través de reglamentaciones específicas como las tasas* que deben pagar los compradores o los propietarios de vehículos emisores de gran cantidad de GEI.
Estos dispositivos son generalmente complejos . Sobre todo, presuponen que el Estado sabe qué conviene producir o consumir para reducir las emisiones sin perturbar demasiado la actividad económica, algo en absoluto evidente. Por ejemplo: se ha mantenido la producción de agrocarburantes a pesar de que el balance de sus emisiones de carbono es enormemente discutible. Otro ejemplo: los vehículos diesel tienen ventajas fiscales respecto a los vehículos que usan gasolina porque consumen menos; pero sus emisiones de partículas finas tienen efectos desastrosos sobre la salud de los ciudadanos y hoy no es fácil dar marcha atrás sin poner en situación desventajosa a la industria francesa.
Las políticas industriales requieren tomar decisiones complejas. Por ejemplo, si se confirma que las plantas modificadas genéticamente emiten menos GEI, ¿cómo arbitrar entre dos exigencias contradictorias? Si se sustituye el cultivo de cereales para la alimentación por el de agrocarburantes se provoca una subida de los precios de los cereales dramática para los pobres. ¿Se debe, pues, renunciar a los agrocarburantes? Este tipo de dilemas muestra que es mejor optar por medidas generales.
1. Según Carbon Brief (www.carbonbrief.org/blog/2011/04/900-papers-part-two-using-our-paper-is-misteanding), nueve de los diez científicos que emiten más opiniones escépticas sobre el cambio climático están financiados por ExxonMobil.
02.Las cuotas de emisión
Dichas medidas consisten en modificar el conjunto de los precios mediante una tasa o fijar un techo para las emisiones de GEI y dejar a los mecanismos del mercado repartir las cargas de los ajustes entre los diferentes agentes por considerar que serán más eficaces de lo que sería el Estado si reglamentase tal o cual actividad específica.
La solución más radical es la de fijar un techo para las emisiones de GEI que no puede sobrepasarse so pena de recibir sanciones severas. Esta solución presupone que se pueden controlar las emisiones contaminantes; por ello se concentra en las unidades de producción de gran tamaño. En Europa, el techo de emisión afecta a todos los grandes industriales que representan aproximadamente la mitad de las emisiones de GEI.
El mecanismo de funcionamiento consiste en asignar cuotas de emisión de carbono a las empresas. Cada unidad de producción entrega después una cuota por cada tonelada de carbono emitida. Las que no se consumen pueden venderse, en un mercado, a las empresas cuyas necesidades sean superiores a las cuotas que se les ha otorgado. El mercado de cuotas fija un precio para el CO2 que sirve de referencia y que evoluciona en función de las tensiones del mercado: cuanto más se aproxima la emisión de carbono al límite autorizado, mayor es su precio, lo cual estimula a descontaminar.
Las empresas toman, en efecto, sus decisiones en función del precio de la descontaminación y del precio de las cuotas. Una empresa que tiene asignado suficiente número de cuotas, es posible que se anime a descontaminar si puede vender con beneficios las que no ha utilizado. En este sistema, los objetivos de descontaminación se alcanzan, pues, concentrando el esfuerzo en las empresas para las que resulta menos costoso. En teoría, es el instrumento que perturba menos el funcionamiento de la economía.
Pero el fracaso actual del mecanismo puesto en marcha en Europa (véase el recuadro) muestra que es muy difícil evitar variaciones aberrantes del precio del carbono. Éste depende en primer lugar del techo de emisión fijado por las autoridades en función del objetivo medioambiental: un techo de cuotas demasiado bajo originaría un precio del carbono elevado, que puede imponer a las empresas unos costes adicionales insoportables. Las autoridades se ven, pues, tentadas, al menos en una primera etapa, a fijar un techo elevado que genera un precio bajo del CO2, pero que no estimula a las empresas a reducir sus emisiones. Además, las compañías , que tienen necesidad de saber de antemano cuánto les costarán las emisiones de carbono, al no tener un precio fijo, se irán a los mercados de futuros*. Pero éstos son una fuente de especulación que puede hacer aumentar la volatilidad de los precios, y esta volatilidad puede empujar a preferir la instauración de una tasa.
LÉXICO
Externalidad. acción económica que repercute sobre terceros sin dar lugar a un pago o a una transacción. En el caso del clima, las externalidades negativas que representan las emisiones de GEI tienen impacto sobre un bien público mundial: el clima.
Cuota de emisión. Derecho a emitir determinada cantidad de gases de efecto invernadero. Pueden intercambiarse en un mercado.
Tasa. cantidad retenida por los poderes públicos, generalmente establecida sobre el consumo y cuyo monto se añade al precio del bien. Puede ser proporcional al precio del bien o del servicio, o tener un montante fijo, lo que parece más indicado en el caso del carbono.
03.La tasa de carbono
Se puede retener una tasa sobre las emisiones de GEI, bien en el momento de la producción (el refino del petróleo) o bien en el del consumo (la compra de un litro de gasolina). En un periodo de fuerte crecimiento, este mecanismo es menos exigente que el del techo de emisiones, pues los agentes pueden contaminar más a condición de pagar por ello. Además, la cuantía de la tasa, si bien es susceptible de sufrir ajustes, es estable y se conoce de antemano. Puede, pues, servir de base a los cálculos económicos de los agentes de un modo más fiable que las cuotas de emisión.
Al integrar la tasa en sus costes, tanto los productores como los consumidores se ven estimulados a modificar sus decisiones y a reducir sus emisiones. Por ejemplo, se preferirá una central eléctrica de gas a una de carbón, pues terminará siendo más barata.
Sin embargo, para que ese estímulo funcione, el precio del carbono debe ser suficientemente elevado. Se estima que las centrales a gas son más baratas que las de carbón a partir de un precio del carbono de unos 30 euros por tonelada. De modo más general, tras una serie de largos cálculos, la Comisión Quinet, reunida en 2009 a petición de François Fillon, entonces primer ministro francés, consideró que el precio por tonelada de CO2 en 2010 debía de ser de 32 euros y aumentar progresivamente hasta alcanzar los 100 euros en 2030. Idealmente, hay que programar por adelantado el aumento de la tasa para permitir a los agentes ajustar sus comportamientos.
También hay que definir el nivel de la tasa para los GEI que no son el CO2 y regular las emisiones. En el caso de la gasolina, una tasa fija por litro comprado puede ser una medida aceptable pero en el del metano emitido por el ganado es, por ejemplo, más problemática. También es difícil para un gobierno enfrentarse a los grupos de presión (agricultores, camioneros…) que se movilizan contra la tasa. En 2009, cuando el gobierno francés presentó su proyecto de tasa sobre el carbono, contenía tal cantidad de excepciones que el Consejo Constitucional le pidió que revisase el texto. Finalmente, el gobierno prefirió renunciar. Sin embargo, las excepciones son deseables: por ejemplo, no sería lógico que las empresas sometidas al techo de emisiones paguen también una tasa.
Ilustración: IDANA RODRÍGUEZ
Otro problema difícil que plantea la tasa sobre el carbono es el de la compensación. Si la tasa es nacional y se paga en el momento de la producción, perjudica a las empresas a la hora de competir internacionalmente. Rexecode, un instituto de investigación económica próximo a la patronal, ha calculado que la aplicación en Francia de una tasa de 20 euros por tonelada destruiría varios miles de empleos. La comisión Rocard, planteó en 2009 el principio de una compensación de la tasa mediante la disminución de otras retenciones. En cualquier caso, se haga lo que se haga, siempre habrá unos que ganen y otros que pierdan. Otra posibilidad, que se está estudiando actualmente, es establecer la tasa a nivel europeo a fin de limitar las consecuencias sobre la competitividad.
El tema de la compensación se plantea también a nivel social: los hogares más pobres o que no se benefician de transportes públicos se ven afectados de un modo desproporcionado. Se les podría dar una bonificación tributaria lo que restablecería la equidad pero aumentaría enormemente la complejidad. Como se puede ver, más allá de las buenas intenciones, establecer una política climática eficaz sin que sea invasiva es muy delicado.
LÉXICO
Mercado de futuros: Mercado en el que el precio es fijado inmediatamente pero el desenlace de las operaciones tiene lugar en fecha posterior.
Protocolo de Kioto: tratado internacional para la lucha contra el cambio climático que limita las emisiones de gases de efecto invernadero. En vigor desde 2005, impone a los países firmantes una reducción global del 5.5% de sus emisiones en el periodo 2005-2012 respecto al nivel de 1990.
