Crear empleo desde el mundo local
Los municipios tienen margen para actuar porque conocen el territorio, pero deben concebir sus planes de abajo arriba y remar con otras administraciones, el sector educativo y las empresas.
ILUSTRACIÓN: PERICO PASTOR
Si para el Gobierno de un país ya resulta complicado crear empleo, ¿hasta qué punto pueden influir los municipios en este empeño?
En contra de lo que a primera vista podría contestarse —que poco o nada se puede hacer desde un Ayuntamiento—, las voces expertas en políticas de desarrollo local tienen claro exactamente lo contrario.
“Está claro que hay margen para hacer políticas locales de empleo. A escala local es donde más se conocen las potencialidades y las debilidades del propio territorio, así como las características de la población que se encuentra en paro”, declara Begoña Cueto, profesora del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Oviedo que lleva años analizando las políticas ocupacionales y de formación, así como la evaluación de sus resultados. Cueto, sin embargo, pone condiciones: “Se debe dar una premisa indispensable para que este conocimiento [del territorio por parte de los Ayuntamientos] sirva de algo, y es que exista coordinación entre las diferentes Administraciones e incluso que se busquen sinergias entre las iniciativas que lanza cada una de ellas. Si actúan de forma aislada, normalmente se desperdician los esfuerzos. La descoordinación cuesta dinero”, resume la académica. De modo que lograr el apoyo de la comunidad autónoma cuando el municipio en teoría carece de capacidad de política de empleo es capital.
No es este el único requisito para el éxito. El segundo, añade Cueto, es tener una idea clara de ciudad que permita un marco de actuación en el que insertar pequeñas iniciativas que sumen. “Cuanto mayor es el alcance de un programa, menos posibilidades de éxito tiene este”, opina.
Todas las personas consultadas al respecto coinciden, además, en que las iniciativas de desarrollo económico local que persigan la generación de empleo necesitan someterse a un cambio de chip y pasar a diseñarse de abajo arriba, en lugar de planificarse en los despachos. En las consultorías que trabajan sobre el terreno se advierte de la escasez de proyectos llevados a cabo partiendo de un conocimiento profundo de las necesidades específicas de la zona donde se pretende actuar.
DE ABAJO ARRIBA
Según la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound), que genera conocimiento básico para articular mejores políticas sociales y de empleo, en el caso de España predominan iniciativas dirigidas por instituciones regionales que van de arriba abajo, en un trabajo en el que evalúa hasta qué punto las políticas de desarrollo local se mueven de arriba abajo o a la inversa. Ligado a esta realidad, añade otro aspecto importante: predomina la concepción de proyectos para poder optar a fondos europeos, que, cuando se terminan, a menudo no han permitido que arraigue ningún cambio profundo y duradero en materia de empleo y desarrollo. “La financiación basada en proyectos también significa que muchas iniciativas no son sostenibles a medio o a largo plazo”, dice Eurofund (1).
Junto con el mencionado sentido de abajo arriba, en el éxito es esencial la implicación del propio territorio: la Administración local en sintonía con otros niveles de poder político, las agencias de desarrollo local, las cámaras de comercio, las empresas de la zona, las entidades sociales, las ONG, las escuelas y, en su caso, las universidades. En resumen: hace falta que todo el mundo reme en la misma dirección.
Si existe un vacío de actuación, los poderes locales meten baza
Los programas con frecuencia se diseñan para optar a fondos
Vivienda, agua, empleo: es clave superar los compartimentos estanco
El conocimiento de las necesidades del territorio es obligado. Desde el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB), su director, Oriol Estela, apunta: “La prioridad de un Ayuntamiento debe ser conocer cómo funciona su economía local: qué pasa, quién genera el empleo, quién invierte, quién se lleva los beneficios fuera, quién tiene conexiones con los productores locales, cuáles son las relaciones entre los diferentes agentes que participan en las transacciones, cuáles son relaciones económicas y también geográficas que se tejen. Lo importante de la economía es qué recursos tenemos y qué provecho sacamos, cómo hacemos que generen un efecto multiplicador. Normalmente nos limitamos a medir la tasa de desempleo, la población activa y la ocupada, partiendo de datos que no siempre pueden ser fiables”.
Este planteamiento supone otro concepto de la economía, entendida como un conjunto de relaciones de colaboración para satisfacer necesidades de consumo y necesidad. “Cuando sepamos cómo funciona nuestra economía, entonces sabremos qué queremos cambiar, y pensar cómo hacerlo”, apunta Estela.
Solo entonces se revela posible el diseño de una estrategia transversal que vaya más allá de un determinado programa de promoción de empleo, que aúne el presupuesto, la fiscalidad, el urbanismo, la política medioambiental, energética, la promoción cultural, la estrategia en materia de vivienda, el diseño de las infraestructuras y la contratación pública, entre otras patas de actuación que deben ir acompasadas.
“La mayoría de políticas públicas están compartimentadas. Cada una tiene su prioridad, por ejemplo, la vivienda. Lo que hacen falta son políticas transversales, sobre todo cuando hablamos de transformaciones del trabajo. ¿Google o Amazon son empresas? ¿Y la señora que tiene una tienda? ¿Y la red colaborativa digital? ¿Y el espacio de cotrabajo en la ciudad? ¿Quién se ocupa de todo eso? En realidad, nadie. La Administración local puede y debe ocuparse de todos estos temas porque nadie lo hace. Claro que sí hay gente que reflexiona al respecto, pero no se pasa a la acción. Debido a los recortes en las políticas activas, si la mayoría de los ayuntamientos no hubieran mantenido servicios municipales de educación, empleo y servicios sociales la situación, habría llegado a ser realmente dramática”, añade Eduard Jiménez, economista y consultor en políticas públicas. Jiménez alude al hecho de que, en muchos casos, los Ayuntamientos carecen de competencias directas y claras para intervenir.
CON O SIN COMPETENCIAS
El dilema de tener o no competencias debe ser superado. Coincide en ello la profesora Begoña Cueto. Y pone como ejemplo el de Avilés por la implicación del tejido empresarial local, instituciones formativas y las Administraciones cuando se lanza una iniciativa.
En Goierri han sido esenciales la formación y la diversificación
Todos los municipios pueden aprender de experiencias en red
Sin plan a largo plazo, sin idea de ciudad, no se llega muy lejos
El municipio busca el ejemplo del País vasco. Uno de los casos de transformación que mayor atención ha despertado es el de Goierri, pequeña comarca que agrupa a 18 municipios de Guipúzcoa. Hace dos décadas largas, el paro en la zona, que vivió una dura reconversión industrial, era del 20% de la población activa. Ahora no pasa del 8,5%. Iker Galparsoro, director de Goieki —Agencia de Desarrollo Comarcal de Goierri, que se creó en 1993 para impulsar un plan estratégico de transformación— opina al respecto: “Ahora todos nos miran porque hay poco paro, pero en esta transformación hay 25 años de trabajo”.
En la comarca se creó una agencia de desarrollo local para analizar puntos fuertes y recursos disponibles en cada rincón del territorio, que aportaba recursos al presupuesto común según número de habitantes. “El consenso político se ha mantenido a lo largo del tiempo. ¿Quién puede estar en contra del desarrollo local?”, se pregunta Galparsoro. Para la agencia, una de las prioridades ha sido aumentar la capacidad competitiva de las empresas de la zona con formación de directivos, y mediante procesos de disversificación de la actividad. La implicación de las empresas es clave. En este sentido, Galparsoro admite que es más difícil lidiar con multinacionales, cuando por ejemplo se les pide que apuesten por proveedores locales. Hay que convencerlas de que no se fijen únicamente en el coste.
Otros de los ejemplos que al hablar de desarrollo local surgen a menudo es el de la comarca catalana de la Garrotxa, por la efectividad con la que se han acompasado sus instituciones, del consorcio de servicios sociales a los Ayuntamientos, pasando por las instituciones de secundaria, creando una especie de red.
Cada municipio, cada territorio tienen sus problemáticas específicas. Pero, para Mateo Hernando, jefe del Servicio de Desarrollo Económico Local del Servicio de Empleo de Cataluña, “todo el mundo puede aprender de experiencias como estas, y es una manera de hacer que podemos llamar la gobernanza en red, lo que implica el desarrollo de empresas locales y una planificación descentralizada del desarrollo local a escala de barrios”.
POLÍTICAS PREDISTRIBUTIVAS
Siempre se necesita un plan a largo plazo. Y lo que el profesor de Ciencia Política —actualmente comisionado de Cultura del Ayuntamiento de Barcelona— Joan Subirats apunta como “políticas predistributivas”. Ello supone no centrarse tanto en reducir la consecuencia de un problema sino ir a la causa. Por ejemplo, no intentar la excelencia en la gestión de residuos, sino intentar no generar tantos.
La vivienda es un caso claro. En este sentido, Jiménez apuesta por el apoyo público de servicios coproducidos y compartidos, mientras que la profesora de Derecho del Trabajo de la Universitat Pompeu Fabra (UPF) Chelo Chacártegui sugiere la creación de centros municipales donde los niños sean cuidados unas horas, al estilo de la experiencia de Dinamarca, como una posible iniciativa potencialmente generadora de empleo que, además, facilite la vida a madres y padres.
Por su parte, Neil McInroy, director del Centre for Local Economic Strategies (CLES) en Manchester, subraya la importancia de que las Administraciones locales apoyen redes de instituciones ancla que hagan de eje de actividad de un área: una universidad, un hospital, un centro de investigación, una empresa, para asegurar que den apoyo a la economía local. Un trabajo de investigación del CLES demostró que, mientras el gasto local de los tres hospitales en la frontera entre Birmignham y Sandwell, en West Midlands, era de 150 millones de libras esterlinas (168,6 millones de euros), solo el 15% del dinero regresaba a la economía local, por lo que respecta a los contratos por encima de las 100.000 libras. El futuro pasa por más inversión local y menos inversión global. Hacer fluir la riqueza.
ESPECIALIZACIÓN INTELIGENTE
Mire Estensoro, profesora de Deusto e investigadora en Orkestra-Instituto Vasco de Competitividad creada en 2006 para influir en la competitividad real de Euskadi, explica en este sentido que los nuevos modelos de desarrollo territorial pasan por estrategias de especialización inteligente. “No significa planificar que se exija la especialización en una determinada industria, sino poner los medios para identificar las actividades en el territorio que se pueden potenciar, o para descubrir nuevas oportunidades tecnológicas y de mercado”, precisa2.
De este modo, en Barcelona conviven el barrio de Sants con su sistema de actividad socioeconómica y formativa en Coòpolis basado en el tejido cooperativo, con el distrito tecnológico 22@. En cada uno se puede experimentar. “Reforzar el 22@ no solo significa atraer grandes empresas al barrio. Los padres se preguntan si los niños tendrán empleo si no saben programar, y en la zona hay inventos como los Makers del Fab Lab [comunidad abierta donde se aprende haciendo, que impulsa el emprendimiento]. Se pueden cerrar acuerdos para que algunas escuelas del barrio programen. Pueden ser pruebas piloto, experimentos, en cada barrio, según la sinergia que se pueda encontrar”, reflexiona Joan Subirats.
Hay múltiples iniciativas locales de interés para el empleo en Hamburgo, Nottingham, los mencionados de Goierri, Avilés y, en Cataluña, pactos en la Conca del Barberà y en el Alt Camp.
Barcelona, por su parte, ha puesto en marcha la Estrategia para el Empleo de Barcelona (EOB en sus siglas en catalán), que fue presentada en septiembre de 2016 a 50 entidades e instituciones con el año 2020 en el horizonte. El objetivo de esta estrategia es que el empleo se sitúe en el centro de todas las áreas de actuación del Ayuntamiento. Barcelona Activa ha replanteado el modelo de oficina local de empleo y prioriza una red de oficinas, al menos una por distrito, que compartan una cartera de servicios comunes. La estrategia es consciente de la necesidad de intensificar el trabajo de prospección con el objetivo de conocer los perfiles profesionales requeridos por las empresas.
La contratación pública es herramienta de acción local
La UE incluye el rol de los poderes locales para crear empleo
La especialización por barrios es una posible línea a seguir
Dos de los aspectos en los que Barcelona se ha mostrado pionera es la contratación responsable de bienes y servicios y la introducción de un salario mínimo de ciudad. En el primer caso, introduce criterios medioambientales, sociales y favorables a la economía social y solidaria en las adjudicaciones, para buscar equilibrio entre calidad y precio. La segunda idea parte de un salario mínimo local que tenga en cuenta el coste de la vida en la ciudad para establecer un listón que supone mejorar la capacidad adquisitiva y de consumo de quienes trabajan en la ciudad.
Según la consultora Daleph, en un trabajo conjunto con Ksnet, de media en Barcelona ciudad el salario de referencia mínimo debería situarse en 1.088 euros al mes, mientras que en el área metropolitana la cifra sería de 1.048 euros. El Ayuntamiento de la ciudad ha defendido que se cobre un salario de referencia de al menos 1.000 euros.
La contratación pública es otra de sus bazas. En este sentido, en la presentación del Libro Blanco sobre el futuro de los trabajos, Gerardo Pisarello, primer teniente de alcaldía, explicó cómo la contratación pública se ha convertido en “un instrumento para hacer una economía más plural y un trabajo digno, a demás de impulsar nuevas relaciones con el sector privado y cooperativo, que respeten aspectos como las condiciones salariales, la duración de contratos, la brecha de género o el respeto al medio ambiente”.
EUROPA Y EL PODER LOCAL
La dimensión local del empleo está incluida en la filosofía de la Unión Europea desde hace más de dos décadas.Ya en 1993, en el Libro Blanco del Crecimiento, Competitividad y Empleo, conocido como Informe Delors, planteaba la necesidad de descentralizar los “yacimientos de empleo” que deseaba dinamizar. La Estrategia para el Crecimiento y el Empleo de Lisboa insistió en valorar la dimensión local del fomento de puestos de trabajo de calidad, que igualmente se ha trasladado a la Estrategia Europa 2020 que actualmente está desplegando la UE con el objetivo de expandir los beneficios del crecimiento. Las directrices, apunta, deben aplicarse “en asociación con las autoridades locales, regionales y nacionales, implicando de cerca a los parlamentos y a los agentes sociales, así como a representantes de la sociedad civil” en la elaboración, implementación y comunicación de la estrategia a seguir. La UE pone a disposición fuentes que cofinancian proyectos de desarrollo territorial según los problemas que se necesite abordar.
POLÍTICAS ACTIVAS
Acercar el empleo
Las llamadas políticas activas de empleo refuerzan la preparación de las personas que están en paro. Para la profesora Gemma Garcia, de la Universitat de Barcelona, son “las grandes olvidadas de la reforma laboral”. Aunque tienen límite: tienden a acercar gente a puestos de trabajo que se crean, pero en sí mismas no generan empleo, por lo que académicos como el profesor de la Universidad de Valencia Josep Banyuls piden que vayan acompasadas con políticas de demanda. En todo caso, los recursos por habitante que España dedica a políticas de empleo no llega a un tercio de la mediana de los países de la OCDE.
De la ejecución de estas políticas se encargan los gobiernos autónomos, aunque la definición sigue en manos del Ministerio de Empleo. Desde la Universidad del País Vasco, la profesora Sara de la Rica critica una focalización en los procedimientos más que en los resultados, así como la insuficiente coordinación es uno de los problemas, importante porque los recursos para aplicarlos dependen de la administración central.
1. Eurofound. Joint puclic-private local parnerships for employment to cope with the recession (2011). Accesible por Internet.
2 . Miren Estensoro, Miren Larrea. Hacia un nuevo modelo de desarrollo territorial: el reto de reaprender formas de trabajo. Papeles del Pacto Industrial de la Región Metropolitana de Barcelona, núm 2. Diciembre de 2015. Revista 44.
