El regulador batalla por más poder
Cojo de competencias, marcado y puenteado por el gobierno, el árbitro de los mercados intenta consolidarse con voz propia.
ILUSTRACIÓN: PERICO PASTOR
Los consumidores británicos se ahorraron un total de 422 millones de libras (535,3 millones de euros) en los últimos tres años gracias a todas las batallas que en su nombre libró, y ganó, la agencia que vela por protegerles, que en abril se fundió con la autoridad de la competencia en la nueva Competition and Markets Authority (CMA). La institución costó a los ciudadanos en el mismo período 60,8 millones de euros. Un precio que, salta a la vista, mereció la pena pagar.
Leer sobre las agencias de competencia y acerca de organismos reguladores suena a tema técnico y, sobre todo, alejado de la vida del ciudadano y de las empresas. Sin embargo, tiene todo que ver con ellas, y más, en un país donde cada vez que se levanta una alfombra, surge un cártel, y en el que la liberalización de algunos sectores clave cosecha resultados muy discutibles.
Que la factura del teléfono móvil haya bajado a la mitad en los últimos ocho años, y aun así, los operadores alternativos a Telefónica tengan un techo de cristal en torno al 40%. Que los lunes, la gasolina salga más barata. Que la electricidad sea más cara para hogares e industrias en España. Que suban sospechosamente los precios de los turrones o los de los pañales para la incontinencia urinaria. Que los botes de gel de distintos fabricantes contengan menos producto. Son circunstancias que nos afectan, ligadas directamente a la competencia.
Alguien supuestamente independiente debe velar para que en el mercado rija el juego limpio. Un policía, un árbitro. En España, esa figura es, desde hace poco más de un año, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), una institución cuyo parto fue una tormenta política, cuyo desarrollo ha descargado una tormenta laboral y cuyo compromiso de independencia debe sortear una sarta de obstáculos que pone las cosas difíciles.
DISEÑO CONTROVERTIDO
De entrada, hoy no podemos tener en España una estimación equivalente a la británica. El consumidor, cuya defensa depende del Ministerio de Sanidad, se escapa paradójicamente de la órbita de la institución que debe garantizar que la competencia funciona entre empresas precisamente por el bien de los usuarios. Esta ausencia se da también en Estonia, pero no en países de referencia, incluido Holanda, el único donde en cambio se reproduce el controvertido modelo institucional español.
“Si algo no le gusta al Gobierno, escribe en el BOE”, se queja la CNMC
Los expertos cuestionan la unión de reguladores y Competencia
Este modelo diseñado por el Gobierno, que despertó las iras de muchos expertos, arrancó críticas del Consejo de Estado y provocó amenazas de expediente desde Bruselas, se resume en que la autoridad que vela por la competencia —y que actúa ex post, en función de cómo se hayan comportado las empresas— se ha integrado con los organismos que fijan ex ante las reglas de juego en determinados mercados propicios a los monopolios naturales —como las telecomunicaciones o la energía—, donde cabe plantearse si las cuantiosas inversiones en infraestructuras deben duplicarse en nuevas redes y donde la competencia va a hacer un hueco en la red para nuevos entrantes. Los reguladores ya existentes —y los proyectados para el futuro— se fusionaron no sólo con Competencia, sino a la vez entre sí.
Cuando uno se adentra por primera vez en este bosque informativo, no se imagina lo importantes que son los equilibrios entre el marco regulatorio ex ante —según cómo funcionen, pueden garantizar la competencia, pero también frenar inversiones, impedir la innovación o ahogar a los rivales— y las multas posteriores por violar la competencia.
El pasado julio, un montón de investigadores en cuestiones de regulación y competencia se reunieron en Barcelona, bajo auspicio de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB), para debatir sobre ello. En una de sus intervenciones, Jon Stern, del Centre for Competition and Regulatory Policy (CCRP), desgranó posibles pros de la fusión de las agencias encargadas del antes y de las del después —el ahorro, la suma de conocimientos y habilidades, o evitar rivalidades entre agencias—, pero también advirtió sobre los contras —riesgo de sesgo de la institución a favor de los reguladores, el hecho de que dos organizaciones parecen más difíciles de capturar que solo una, o la dificultad de encontrar especialistas a la vez en asuntos complejos como la energía, las comunicaciones o el sector ferroviario—. “La separación de las autoridades de competencia respecto de los reguladores de distintos sectores es clave, pues permite que Competencia actúe como una especie de cuerpo de apelación”.
RECIBIR INSTRUCCIONES
La mayor parte de los académicos consultados recela de la fusión, aunque admite que lo más importante es cómo se implementa. El presidente de la CNMC, José María Marín Quemada, considerado próximo al ministro de Economía, Luis de Guindos, defiende el modelo y tiene subrayado en un rotulador naranja un artículo de la ley que crea la institución que, asegura, le llevó a aceptar el cargo. “El Gobierno no nos puede pedir instrucciones, ni nosotros al Gobierno... Me quedo con lo positivo, este artículo, aunque a veces me aferro a él más por voluntad...”
Marín Quemada lleva un año largo predicando independencia en un país especial. “España tiene un problema viejo: la calidad de sus instituciones no es muy elevada. Sufren de falta de estabilidad. Cambia el Gobierno, cambian ellas. No son sólo los reguladores”, reflexionaba en el mismo foro el economista especializado en Competencia y Políticas Regulatorias Xavier Vives. Basta pensar en el Consejo General del Poder Judicial o en el Constitucional. Los partidos tienden a repartirse espacios de influencia. Y los organismos reguladores no han sido ajenos a esta práctica (PP, CiU y PNV han bendecido el consejo de la CNMC).
Pero ¿acaso puede un superregulador carecer de superpoderes? Porque la CNMC no los tiene. Al contrario, ha nacido con pecados originales —su financiación depende de los Presupuestos Generales del Estado y los consejeros los designa el Gobierno, pese a que debe validarlos el Congreso—. Rinde cuentas ante los diputados, y éstos no han emulado precisamente la presión de los hearings del Parlamento Europeo con los nuevos eurocomisarios. Además, un regulador que ya no fijaba la tarifa eléctrica se quedó con 14 competencias menos en telecomunicaciones, en favor de Industria, a resultas de la ley general de este sector.
El Ministerio de Economía, al que está adscrito la CNMC, subraya que la institución “no debe asumir funciones que no guardan relación directa con su misión y objetivo”, y que la “reordenación de funciones” ha supuesto que los ministerios competentes pasen a ejercer tareas “en general de índole administrativa, para las que no se requieren condiciones de independencia”. Algunas tareas en efecto administrativas que han vuelto o volverán a Industria—como el registro de operadores de telecos o las liquidaciones del sector eléctrico— son fuente de información valiosa sobre cómo funciona un mercado, o acerca de la evolución del déficit de tarifa.
El último puenteo ha sido aprovechar la ley de Metrología para arrebatar a la CNMC las competencias sobre la estructura y condiciones de aplicación de los peajes de acceso a la red de transporte y distribución —la parte regulada del recibo de la luz, más del 40%—. Así, queda en manos de Industria poder romper la unidad de la tarifa del Estado y fijar categorías tarifarias, con posibles rebajas para algunos colectivos (se intuye que a la industria vasca, en un posible gesto preelectoral favorable al PNV). Como paradoja, el Gobierno ha dado poder a la CNMC para impugnar normativas que puedan ir contra la Unidad de Mercado.
Otro pellizco ocurrió en julio. La reforma del gas tomó forma de decreto-ley, e incluía cómo costear el fiasco del Castor. Si hubiera sido una ley, habría requerido una resolución del macrorregulador.
“Cuando algo no le gusta al Gobierno, como tiene el BOE y nosotros no, pues lo escribe en el BOE. Nos limitamos a decirlo”, se lamenta Marín Quemada. Algunos focos de tensión fuertes con Industria y Fomento han sido las críticas de la CNMC a la reforma de AENA —finalmente se siguieron algunas de sus recomendaciones—, el déficit de tarifa o su rechazo de entrada a prohibir la economía colaborativa.
PECADOS ORIGINALES
SIN DEFENSA DEL CONSUMIDOR
España es el único país, junto a Estonia, en el que las agencias reguladoras y de competencia no han asumido la interlocución con las organizaciones de consumidores. Beneficiar a éstos es el sentido último de la existencia de estos organismos.
DEPENDENCIA FINANCIERA
Antes, los reguladores se financiaban de las empresas. Tenía un peligro: manejar mucho dinero gracias a los actores que había que supervisar. Para romper este vínculo, ahora el dinero depende de Hacienda y lo fija en los Presupuestos Generales del Estado. Pero por efecto péndulo, la CNMC tiene un problema: el Gobierno puede así abrir o cerrar la mano según le guste o no cómo actúe. Tiene 4.059 millones de euros de presupuesto, de los que 4.000 son para el sistema eléctrico. Es decir, a la CNMC le quedan 59,7.
NOMBRAMIENTOS POR EL GOBIERNO
Los diez consejeros de la CNMC son designados por el Ejecutivo, aunque luego los debe confirmar el Parlamento, donde previo pacto con nacionalistas vascos y catalanes sobre el reparto, se acaba convirtiendo en un paseíllo. Sólo UPyD vetó a tres consejeros, por su procedencia de la Administración. La vicepresidenta de la CNMC, María Fernández Pérez, estaba a las órdenes de Álvaro Nadal en la Oficina Económica, bien al tanto de la política económica del Ejecutivo. En el reparto consintieron el PP, CiU y el PNV. El PSOE rechazó el modelo y, además, tiene sólo dos consejeros.
TAPAR DISCREPANCIAS
Las decisiones del Consejo, empezando por las multas, son públicas, a diferencia de antes, lo cual introduce transparencia. Sin embargo, la separación entre reguladores de energía o telecomunicaciones y Competencia hacía que trascendieran las discrepancias. Ahora, los posibles trapos sucios se lavan en casa.
SIN ESPECIALIZACIÓN
Los consejeros no están especializados en materias complejas como energía o telecomunicaciones. El riesgo de ello es que queden cautivados por los argumentos de los técnicos (también los de las empresas). Ser independiente requiere conocimiento y criterio propio.
