La batalla social de los ayuntamientos
Pulso: Buena parte del Estado de bienestar depende de los municipios, acosados por los recortes y por una ley que les quiere fuera de la política
Los más de 8.000 ayuntamientos españoles se renuevan ahora, en mayo, en unas elecciones —las municipales— que a menudo se ven casi como si la política fuera algo secundario en comparación con la personalidad de los candidatos. Pero lo que está en juego —y esta vez, más que en otras ocasiones— va en realidad mucho más allá de la simpatía de los alcaldes y hasta trasciende la política local: afecta nada menos que al corazón mismo del Estado de bienestar.
Según estimaciones de la Asociación de Directoras y Gerentes en Servicios Sociales, más de siete millones de personas se benefician de los servicios sociales municipales, que durante años fueron asumiendo muchas tareas a ras de suelo que no necesariamente les competían, pero que para muchos ciudadanos son la parte más tangible del Estado de bienestar: ayudas para la comida en la escuela, las actividades extraescolares y los libros de texto, plazas de guardería, atención en casa a la gente mayor, programas para evitar la exclusión social, para ayudar a encontrar trabajo, para fomentar la vivienda de protección oficial, para combatir la violencia de género...
El ex alcalde de Vitoria-Gasteiz José Ángel Cuerda sintetizó en una frase el espíritu que han compartido muchos alcaldes desde la recuperación de la democracia local, en 1979, y que ayuda a entender el porqué de los amplios programas sociales de los consistorios: “Donde acaban mis competencias empiezan mis incumbencias”. En ministerios y consejerías, los excluidos suelen ser números y colores. Pero el alcalde los ve con sus propios ojos y hasta conoce sus caras y sus nombres: de estas “incumbencias” surgió la última trinchera del Estado de bienestar.
Ahora esta trinchera está en peligro: el hachazo de los recortes amenaza muchos programas justo cuando la dureza de la crisis los hace más necesarios, con decenas de miles de familias camino de la exclusión social por la falta de trabajo, de ingresos y de ayudas. Y la polémica Ley para la Racionalización y la Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), aprobada con el único respaldo del PP en 2013, le puede dar la puntilla: la norma fija la estabilidad presupuestaria como eje de toda la política municipal y detalla un nuevo marco competencial que excluye expresamente los servicios sociales de los ayuntamientos, salvo convenio concreto con la comunidad autónoma con financiación incorporada. Es decir: las “incumbencias” pasan a ser “impropias” y hasta se prohíben, aunque la aplicación de la ley en lo referente a los servicios sociales se dejó para después de las elecciones y su entrada en vigor no está prevista hasta el 1 de enero de 2016.
La ley del PP consagra el déficit cero como principio rector de toda la política local
La nueva norma arrebata a los ayuntamientos los servicios sociales
Los ingresos de los municipios son el 6% del PIB, muy lejos del 36% de Dinamarca
Las organizaciones sociales llevan meses avisando de la gravedad de la situación. En su informe del Estado social de la Nación de 2014, la asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales advierte que “los servicios que sufren mayor retroceso son la ayuda a domicilio y los servicios sociales básicos de las entidades locales”. Comisiones Obreras considera que el golpe a los planes locales “supone desmantelar lo poco que queda del Estado de bienestar”, mientras que UGT teme por la cohesión social.
Incluso antes de la crisis, los ayuntamientos tenían ya en España muchas limitaciones impuestas por el corsé presupuestario en el que se mueven, que resolvían a menudo con voluntarismo. La comparación con el resto de Europa es rotunda: en España, los ingresos de los municipios en 2014 equivalían apenas al 6,3% del PIB, cuando la media en la Unión Europea se sitúa en el 11,2% (véase el gráfico). Y el abismo con los países nórdicos es estremecedor: en Dinamarca, los ingresos de los ayuntamientos equivalen al 36,6% del PIB; en Suecia, al 25%, y en Finlandia, al 23%.
Resistencia nórdica
“Los países nórdicos han resistido mucho mejor la crisis, y ello es en parte por el papel de los ayuntamientos”, sostiene Joan Subirats, catedrático de Ciencia Política de la UAB, quien subraya que España va en dirección contraria a la tendencia europea, que pasa por reforzar el papel de la Administración local al ser la más cercana al ciudadano.
Con LRSAL o sin ella, los recortes en los presupuestos de los ayuntamientos, que dependen en buena parte de las transferencias del Gobierno y de las comunidades autónomas, han sido ya muy abruptos. Los últimos datos globales y efectivamente liquidados de Hacienda son de 2012 —los recoge el informe Haciendas locales en cifras—, pero ya permiten vislumbrar la magnitud del hachazo: entre 2009 y 2012, el gasto total de los ayuntamientos pasó de 59.797 millones a 47.726, un descenso del 21,8%.
La reducción del gasto corriente tiene muchas limitaciones al predominar las partidas fijas, y pese a ello en este mismo período cayó el 5,7%. Pero como los programas sociales no están blindados, la crisis les ha afectado todavía mucho más. Entre 2010 y 2012, el presupuesto de los programas de servicios sociales de los ayuntamientos ya cayó el 15,2% hasta situarse en 3.434 millones; el de Educación, el 19% y se queda en 2.216 millones, y el de Sanidad, en el que los ayuntamientos tienen un papel menos determinante, sumó 520 millones, con un retroceso del 29% (véase el gráfico).
El hundimiento del sector de la construcción ha añadido quebraderos de cabeza adicionales a los consistorios en la medida que, en la práctica, era una de sus principales fuentes de financiación: en 2007, según datos de Hacienda, los “ingresos asociados a la actividad urbanística” aportaron 3.902 millones de euros a las cuentas municipales, con lo que representaban su cuarta fuente de ingresos. En 2012 fueron ya sólo 720 millones, lo que supone una impresionante caída del 81,5% en sólo cinco años.
En este contexto diabólico, la mayoría de ayuntamientos han hecho un gran esfuerzo por mantener sus programas sociales, aunque para ello han recurrido al aumento de impuestos y tasas, que, por tanto, se han cargado sobre los espaldas de los ciudadanos: el impuesto de bienes inmuebles (IBI) ha pasado a ser su primera fuente de ingresos, por encima de las transferencias del Estado. La recaudación del IBI alcanzó 12.581 millones en 2012, lo que supone un aumento del 56% con respecto a 2007, mientras que las tasas aportaron 5.655 millones, un crecimiento del 36% en el mismo período.
Pese a esta esforzada resistencia, la nueva ley (LRSAL), concebida para garantizar el cumplimiento estricto del principio de déficit cero, puede convertir en quiméricos el deseo de mantener los niveles actuales de servicios sociales. Incluso los municipios con las cuentas más saneadas deberán suscribir antes convenios con las comunidades autónomas y contar necesariamente con el beneplácito previo del interventor para poner en marcha los programas sociales, que a partir de ahora se considerarán “impropios” de los ayuntamientos: “La ley quiere convertir a todos los interventores en pequeños Montoros para poner en cintura a los ayuntamientos”, lamenta Toni Vilà, investigador del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP) de la UAB.
El Ministerio de Hacienda, responsable de la ley, estima que su aplicación permitirá a los municipios un ahorro adicional de 8.000 millones de euros en 2019, necesariamente a costa de estos servicios sociales “impropios”. El presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y alcalde de Santander, Íñigo de la Serna (PP), ha mostrado su satisfacción porque la norma “asegura que cuando los ayuntamientos presten servicios delegados tendrán la financiación asegurada al 100%”. “Los ayuntamientos ayudarán a que España cumpla el déficit”, subraya.
Los ingresos asociados a la actividad urbanística han caído el 81% en cinco años
“La nueva ley convierte a los interventores en pequeños Montoros”, sostiene un experto
La deuda de Madrid equivale a la de las siguientes 15 ciudades más endeudadas juntas
El problema es que al retirar la competencia municipal de servicios sociales y hacerla depender de convenios con las comunidades autónomas se corre el riesgo de que el servicio simplemente desaparezca de la cartera pública puesto que las autonomías son precisamente las administraciones más endeudadas y más vigiladas por Hacienda: en el contexto actual es impensable que se planteen gastar más. Ello abre el terreno, advierten expertos y todos los grupos de izquierda, a la privatización de estos servicios que ahora ofrece la Administración pública.
“Se está abriendo la puerta a la privatización masiva de servicios municipales, que al final va a significar peores servicios y un mayor coste”, ha advertido Abel Caballero, alcalde de Vigo (PSOE) y vicepresidente de la FEMP, quien considera que la LRSAL es “el mayor ataque al municipalismo que se hizo nunca en democracia”. La Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales estima que los servicios municipales amenazados emplean a 60.000 personas.
La gran paradoja es que toda esta presión para garantizar el cumplimiento estricto del principio de déficit cero exigido por Bruselas —consagrado desde 2011 por la Constitución tras la reforma exprés pactada por el PP y el PSOE— se aplica sobre los municipios, que es donde en realidad menos falta hace incluso para los defensores a ultranza del principio, tanto desde el punto de vista del peso de la deuda que representan como de la evolución de sus cuentas.
Desde el punto de vista del peso, y en contra del estereotipo de gestores manirrotos, la deuda de todos los ayuntamientos de España equivale apenas al 4% del PIB cuando el conjunto de la deuda pública española roza ya el 100%. El único problema de peso en todo el mundo municipal español es en realidad el Ayuntamiento de Madrid, gobernado por el PP desde 1991: acumula una deuda viva de 7.000 millones, la misma cantidad que suman, todas juntas, las 15 siguientes ciudades más endeudadas de España.
En cuanto a la evolución, los ayuntamientos tienen en su conjunto superávit presupuestario desde 2012 y, por tanto, son la única Administración que alivia cada año el peso del déficit global del país. Según los datos de Hacienda, 6.414 municipios españoles (casi el 80% del total) cerraron las cuentas de 2013 con superávit.
Pendientes del Constitucional
La nueva ley ha puesto en pie de guerra a todo el mundo municipalista e insitucional no controlado por la Moncloa con el objetivo de echarla atrás o al menos impedir que pueda aplicarse a fondo, sobre todo en servicios sociales. Varias autonomías, como Catalunya, Andalucía y Asturias, han aprobado leyes o decretos que bloquean o paralizan aspectos claves de la ley, pero también han hecho gestos comunidades del PP, como Baleares, Castilla y León y hasta Madrid.
El conflicto se ha trasladado al Tribunal Constitucional, que ha admitido a trámite hasta 10 recursos presentados por Andalucía, Cataluña, Canarias, Asturias, los parlamentos extremeño, catalán, andaluz y navarro, 130 diputados (en representación del PSOE-PSC, IU-ICV, CHA, UPyD, BNG, CiU y ERC), y, finalmente, casi 3.000 ayuntamientos que suman 17 millones de habitantes. Este último recurso, municipalista, esgrime que la norma “no respeta la autonomía local y aboca a los municipios de menos de 20.000 habitantes a convertirse en meros foros de discusión política sin capacidad de gestionar servicios”.
Algunos juristas auguran poco recorrido a la ley porque, como ha escrito el profesor de la UPF Rafael Jiménez Asensio, se trata de un “disparate jurídico y operativo, poco sólido, mal diseñado e inconstitucional”.
La trinchera sigue ahí. Y ahora se acercan dos elecciones —municipales y generales— que serán clave para saber si se refuerza o se lleva al museo.
IMPACTO
Un caso práctico: L'Hospitalet
El ejemplo de L’Hospitalet de Llobregat, ciudad de 250.000 habitantes pegada a Barcelona, sirve para comprender qué podría suponer, en la práctica, la eliminación de las políticas sociales del consistorio en un momento de grave crisis social y sin la posibilidad de contar con que las asuma la Generalitat, ahogada como está por la deuda y sus propios problemas de financiación.
El Ayuntamiento garantiza que todos los niños tengan como mínimo una comida al día y 5.500 escolares se beneficiaron de becas comedor en 2014, un programa que ha pasado de una dotación presupuestaria de 200.000 euros en el curso 2011-2012 a 1,8 millones de euros este curso, según datos del Ayuntamiento.
Además, entre otros programas, el consistorio ha destinado este mandato 8 millones de euros a la mejora de los equipamientos educativos y gestiona 616 plazas de guardería, ha impulsado 888 pisos de protección oficial, ha otorgado 1.500 ayudas de urgencia para el pago del alquiler o suministros básicos a familias en riesgo de exclusión, ha ofrecido programas de ocupación por los que han pasado 1.272 personas y el servicio de teleasistencia para personas mayores cuenta con casi 6.000 beneficiarios.
L’Hospitalet no es ningún caso excepcional, pero es ilustrativo porque cuenta con mucha población de clases populares, especialmente golpeadas por la crisis. Y los expertos advierten que si la recesión afecta de forma sangrante a la cohesión social se abona el terreno para que la extrema derecha se implante también aquí, como está haciendo en muchos lugares de Europa.
Las elecciones de 2011 fueron de hecho un aviso muy serio en L’Hospitalet de Llobregat, donde sorpresivamente irrumpió con fuerza Plataforma per Catalunya, el partido xenófobo e islamófobo que entonces dirigía Josep Anglada, que logró el 7,31% de los votos y dos concejales.
