Presupuestos con truco

Tendencia: Las cuentas públicas suelen hinchar partidas de ayuda que nunca se realizarán, al tiempo que ocultan gasto militar.

"Los presupuestos del año incluyen una importante mejora de la inversión en educación, en I+D+i, en apoyo a las pymes, en cultura y en cooperación al desarrollo, mientras que se reducirán las partidas de defensa y las empresas arrimarán el hombro con la crisis y se aumentará lo recaudado en el impuesto de sociedades”.

Esta es la fotografía (no literal) que podría obtenerse cada año cuando el Gobierno del PP presenta el proyecto de Presupuestos desde que Mariano Rajoy conquistó La Moncloa, en diciembre de 2011. Suena bien: algunas de las partidas mejor vistas por la opinión pública logran cifras respetables, incluso al alza, mientras que los siempre discutidos gastos de defensa suelen mantenerse a raya.

El problema es que estas previsiones estupendas raramente acaban cumpliéndose y los errores suelen ir siempre en la misma dirección: el aumento del gasto previsto en partidas populares (I+D+i, cultura, educación, etc.) raramente tiene traslación al mundo real, mientras que el de defensa suele superar con creces lo anunciado y las previsiones de recaudación de los impuestos que pagan las empresas no se cumplen ni de lejos. Y cuando se conoce la realidad (con la publicación de la liquidación de los presupuestos, más de un año después) ya casi nadie se acuerda de comprobar lo sucedido porque ya se está discutiendo el nuevo proyecto de Presupuestos... y otra vez con estupendas partidas para I+D+i, educación, apoyos a las pymes, aumento de los impuestos que pagan las empresas y promesas de recortes en defensa.

Y así en un bucle que parece sin fin.

“Lamentablemente los proyectos de Presupuestos, que deberían ser el gran instrumento para debatir de política, acaban siendo un instrumento de pura propaganda del Gobierno, lleno de partidas que nunca se van a ejecutar y sin ninguna rendición de cuentas”, lamenta el economista Alejandro Inurrieta, quien añade: “El famoso libro amarillo [de los Presupuestos] cada vez tiene menos valor: se puede poner lo que se quiera para quedar bien sabiendo que no se va a cumplir y además sale gratis hacerlo”.

Las desviaciones entre lo presupuestado y lo realmente ejecutado en algunas de las partidas mejor vistas por la opinión pública no solo se han convertido en una práctica habitual, sino que la tendencia se ha ido acentuando año tras año (véanse gráficos adjuntos), en ocasiones con diferencias ya por encima de los dos dígitos y en algún caso en particular (I+D+i), directamente de escándalo. Entre estas últimas se cuentan también la cooperación al desarrollo y el apoyo a las pymes, con desviaciones por encima del 80%.

En el proyecto de presupuestos de 2016 (el último ejercicio ya totalmente liquidado), el gasto en I+D+i combinado de los ministerios de Economía e Industria preveían un gasto de 2.878 millones. En cambio, la liquidación presupuestaria indica que únicamente se gastaron 339 millones; es decir, la desviación llegó al 88,2%, muy por encima incluso del escandaloso 80,9% del ejercicio anterior, a su vez por encima del 79,2% del de 2014 y del 73,1% de 2013. Todas las cifras no solo son muy malas, sino que la evolución es siempre a peor.

Lo mismo sucedió con el gasto previsto para apoyar a las pymes: el proyecto de presupuestos de 2016 preveía 164 millones de gasto, pero la liquidación registró apenas 23: una desviación del 86%. O la cooperación al desarrollo: de 268 millones previstos solo se ejecutaron 17 (des-viación del 93,7%).

La norma: desviación

Otras partidas con desviaciones habitua-les siempre en la misma dirección (gastar mucho menos de lo que los presupuestos prevén) son acceso a la vivienda y fomento a la edificación (en 2016 se gastaron solo 483 millones de los 618 presupuestados), educación (1.986 de 2.471, una desviación del 19,6%), cultura (115 de 142, el 19% menos) y reconversión y desarrollo industrial (740 de 990, el 25% menos).

Las desviaciones pueden llegar a ser hasta del 90%

Los créditos desplazan a las subvenciones y no se cubren

La Airef señala “deterioro en la precisión previsora”

“En el grueso del Presupuesto el margen de maniobra es pequeño porque viene todo muy predeterminado: pensiones, nóminas, etcétera. Pero en la parte discrecional (en torno al 10% del total), las previsiones raramente se cumplen”, confirma Luis Zarapuz, economista de CC OO que ha estudiado sobre todo las partidas de investigación y desarrollo. Según Zarapuz y otros expertos, una de las claves está en que en las partidas presupuestarias de gasto han ido ganando peso los créditos por encima de las subvenciones por las ventajas que suponen para el Gobierno (no computan como déficit, por ejemplo), sin que exista el tejido productivo capaz de beneficiarse de esta línea de apoyos si tiene que devolver el dinero: “Puedes hacer presentaciones muy bonitas de cuánto destinarás a I+D pese a saber perfectamente que estas partidas no se ejecutarán”, remacha.

El Ministerio de Hacienda no contestó a las preguntas sobre las desviaciones presupuestarias que Alternativas económicas le remitió por escrito una semana antes del cierre de este número. Pero el último informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) también afea al Gobierno “un deterioro generalizado en la precisión previsora” y también que, a pesar de ello, no implemente las propuestas de mejora y de transparencia que le ha formulado.

“Creciente imprecisión”

El organismo de control no entra a analizar las tripas de las partidas de gasto, sino que se limita al cuadro macroeconómico que sustentan los presupuestos y ha detectado una creciente imprecisión en la previsión del consumo público, que, sin embargo, debería ser el más fácilmente previsible para el Gobierno: “Durante el periodo 2014-2017 la proporción de sesgos grandes ha aumentado del 20% en 2014 hasta el 70% en 2017. De estos, los injustificados por un resultado ex-post han crecido de manera sostenida desde cero hasta un 44%”, subraya la Airef.

El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, en una comparecencia parlamentaria. FOTO: GRUPO PARLAMENTARIO POPULAR

En el caso del consumo público, las previsiones estaban por debajo de lo que acabó sucediendo, al igual que pasa con las previsiones de crecimiento, prácticas que a Manuel Escudero, ex director general de la Deusto Business School y ahora secretario de Economía y Empleo del PSOE, le parecen de naturaleza política: “Se busca batir las expectativas, aunque se elaboraran ya pensando en ello y, por tanto, sacarle tajada política de las mejoras supuestamente conseguidas sobre las previsiones”. Para Escudero, el problema de fondo es la opacidad: “No tenemos ni idea de cómo se estiman cuestiones tan importantes como la regla de gasto y al final los presupuestos de este país lamentablemente no reflejan la realidad”.

Otro clásico del proyecto de presupuestos en los últimos años ha sido inflar las previsiones de ingresos y muy singularmente la recaudación del impuesto de sociedades, que pagan las empresas por los beneficios que obtienen. La Airef estima que por fin las previsiones son realistas para 2018, pero en los últimos años las desviaciones han sido muy notables y reiteradas, de nuevo siempre en la misma línea.

Las empresas pagan menos impuestos de lo previsto

El Centro Delàs destapa "argucias" para ocultar gasto militar

La desviación en este impuesto que pagan las empresas fue muy fuerte con la crisis, pero ello es hasta cierto punto lógico en la medida en que no se había previsto su profundidad. Lo sorprendente son las sustanciales desviaciones a la baja durante la teórica recuperación: tras unos años de previsiones bastante acertadas (2011-2013), se inició un periodo con enormes diferencias entre lo previsto y lo recaudado. En 2014, 2015 y 2016 la recaudación del impuesto de sociedades siempre fue al menos un 16% menor de la prevista, coincidiendo con la creciente divergencia entre previsiones y liquidación de las partidas de gasto antes mencionadas (I+D+I, Cultura, etc), con lo que el efecto contable acababa siendo neutro: no se recaudaba lo que se decía que se iba recaudar, pero como se gastaba menos de lo anunciado...

En cambio, la tendencia en los gastos militares ha sido históricamente la contraria: en los presupuestos se presentan partidas humildes e incluso decrecientes, pero la partida real siempre acababa creciendo de forma muy significativa por la vía de los créditos extraordinarios, con porcentajes que, según reflejan las liquidaciones de entre 2013 y 2016, oscilan entre el 15% y el 27%.

“Es evidente que los gobiernos quieren esconder lo que gastan en armamento porque a la opinión pública no le gustan este tipo de gastos”, recalca Pere Ortega, investigador del Centro Delàs de estudios por la paz, que año tras año sigue el rastro del gasto militar real en los presupuestos y pone de manifiesto las “argucias para esconderlo”.

Esta dinámica de ir engordando las partidas por la vía de créditos extraordinarios fue desautorizada por el Tribunal Constitucional, que se pronunció a instancias de los partidos de izquierdas, y las cuentas de 2017 tuvieron ya que blanquear algunas de estas partidas, con lo que las desviaciones serán en el futuro menores. Sin embargo, las investigaciones de Ortega muestran que el grueso del gasto militar no está solo en el Ministerio de Defensa, sino que las partidas están muy diseminadas y que el monto es muy superior al que se contabiliza oficialmente. En el proyecto de 2018, el gasto previsto en el Ministerio y sus organismos autónomos asciende a 9.635 millones de euros. Sin embargo, la cifra casi se dobla, hasta alcanzar los 17.298 millones, cuando se añaden las pensiones militares y de guerra, la Guardia Civil, la parte militar de los créditos de I+D+i y las misiones militares en el exterior. Esto en el proyecto de presupuestos. Luego, ya lo sabe: habrá que mirar la liquidación. Y ya puede apostar a que la cifra final será mayor.