Presupuesto europeo para la agricultura: encajando las piezas del puzle

  • Por (vicedirector del Instituto de Economía, Geografía y Demografía del CSIC, miembro de la Academia Francesa de Agricultura y de la Accademia dei Georgofili)
    10 Junio, 2020
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    Angel de los Ríos

    Todas las piezas del puzle están sobre la mesa: el nuevo marco presupuestario 2020-2027 y las estrategias de biodiversidad y ‘De la granja a la mesa’ en el marco del Plan Verde (Green Deal), todo esto envuelto en la gestión de la crisis (y la postcrisis) sanitaria de la covid-19.

    El presupuesto

    Las nuevas propuestas presupuestarias de la Comisión Europea son, sin duda, una buena noticia para España y coinciden con lo que pedían tanto el Gobierno español como nuestros eurodiputados y todos los partidos juntos (menos Vox, siempre tan patriótico, que votó en contra). Las cifras son conocidas: unos fondos dotados de 750.000 millones de euros (500.000 de ayudas y 250.000 de préstamos), de los que España, segundo mayor receptor, podría captar unos 140.000 millones.

    En cuanto al presupuesto propuesto para la agricultura, la verdad es que el tema no es sencillo. Además, la Comisión lo explica fatal. Yo mismo, que en estos temas no me considero un neófito, he tardado mucho en comprender lo que la Comisión ha planteado exactamente. Os voy a proponer compartir conmigo el camino que he seguido hasta verlo claro.

    Mi primera impresión coincidió con lo señalado, por ejemplo, por la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) en su comunicado

     

     

    A mí, el último renglón no me preocupa. Me alegro cuando la disminución del peso porcentual de la Política Agraria Común (PAC) se debe a que nuevas políticas europeas están creciendo. Así, por ejemplo, aconteció en las décadas de los 70 y 80 del siglo pasado, cuando con el presidente Jacques Delors la política de cohesión se desarrolló y la agricultura pasó de representar el 80% del presupuesto a menos del 50%.

    Dentro de lo malo, la nueva propuesta no me parecía lo peor. Por un lado, representaba una mejora de 24.000 millones de Euros con respecto a la propuesta anterior de la Comisión. Por otro, y a diferencia de lo que había acontecido hasta ahora en todas las negociaciones, el recorte en el primer pilar, esencialmente las ayudas directas (pan para hoy) era mayor que en desarrollo rural (pan para mañana). Pero entonces me fijé en un detalle. Estas cifras son en Euros constantes de 2018. Para compararlas, me fui a ver el acuerdo sobre las actuales perspectivas financieras 2014-2020.

    El acuerdo 2014-2020

    Este me parece un buen punto de comparación. El resultado final de la negociación, que por parte española estuvo encabezada por el presidente Mariano Rajoy, fue una reducción total del presupuesto agrario del 13% en términos constantes, pero del 18% para el segundo pilar de la PAC, el desarrollo rural. Muchos, entre ellos yo mismo, saludamos positivamente este resultado como el haber salvado los muebles en una negociación extremadamente difícil. ¡Incluso hubo alguna persona que me preguntó si me había afiliado al Partido Popular!

    La Comisión propuso una congelación en términos nominales del presupuesto agrario. El resultado final, aprobado por unanimidad por los jefes de Estado y de Gobierno, incorporó recortes adicionales porcentualmente más importantes en el desarrollo rural que en el primer pilar. Para este, por ejemplo, la disminución (en euros constantes del 2011) entre el año 2014 y el año 2020 es de 4.154 millones de euros, un 9,8%.

    El nivel presupuestario de este decrecido año 2020 es el punto de partida de las negociaciones actuales. No se puede comparar la nueva propuesta con la media del periodo anterior porque este cálculo imputaría a la nueva negociación una pérdida que corresponde a la negociación anterior. Cada palo que aguante su vela.

    Que quede claro y lo repito: no estoy diciendo que el Gobierno de España, que estaba presidido en aquel momento por Mariano Rajoy y que tuvo que negociar el acuerdo 2014-2020, lo hiciera mal. Antes y ahora estoy convencido que sacaron las castañas que pudieron de una discusión endiablada.

    La última (?) línea recta negociadora 

    A continuación, miré con nuevos ojos la propuesta. Para la agricultura, esta propuesta, de nuevo en términos nominales, representaría una subida del 2% en el año 2027 con respecto al año 2021. No es para tirar cohetes, pero sería un mejor resultado que el conseguido, con duros y meritorios esfuerzos, en el periodo actual. He utilizado el condicional porque este no es el final de la negociación, sino el principio de la recta final.

    La nueva propuesta presupuestaria de la Comisión no es el final de la historia. Aunque cuenta (obviamente) con el visto bueno (previo) de Francia y Alemania, habrá que convencer al club de los rácanos para que la acepten. Esta batalla va a centrar la actividad de nuestros representantes en Europa, tanto de nuestro Gobierno como de nuestros eurodiputados y los miembros del Comité Económico y Social. Esto quiere decir que, si se aprobara al final esta propuesta, sería una mejora con respecto a las cifras del periodo 2014-2020. Incluso deberíamos asistir a un aumento del presupuesto, en términos nominales.

    Hace tiempo que digo y escribo que, en el actual contexto, si consiguiéramos mantener en términos nominales el presupuesto para la agricultura y el desarrollo rural me daba con un canto en los dientes. Lo que propone la Comisión es mejor aún que mis expectativas más optimistas.

    Las nuevas estrategias europeas

    Nadie puede estar en contra del objetivo anunciado en ambas estrategias, tanto la de biodiversidad como la De la granja a la mesa: una economía (y una agricultura) sostenible y la urgencia de salvar la presencia de la humanidad sobre la Tierra. Alguien tiene que asumir el liderazgo mundial en la agenda de la sostenibilidad y no van a ser ni los Estados Unidos de Trump, ni la Rusia de Putin,  ni China, al menos en el corto plazo. Europa tiene ahora y aquí una ocasión de oro para ser pioneros y marcar la agenda mundial.

    Las estrategias incluyen elementos novedosos que no hay que minimizar. Lo primero es el enfoque de cadena alimentaria, una novedad que rompe las inercias de las estructuras organizativas (y mentales) de los servicios (entre otros) de la Comisión. Es verdad que la históricamente todopoderosa Dirección General de Agricultura ha perdido la iniciativa, pero también lo es que tuvo la ocasión en los años 2014 y 2015 de liderarlo y se negó. Fue mi última derrota dentro de los servicios de la Comisión. No pudimos (con mi amigo Notis Lebessis) con las reticencias al cambio, la desidia o la rutina de nuestra jerarquía. 

    Otros elementos positivos a destacar son los cambios anunciados en la política comercial de la Unión Europea. La más importante es la afirmación de que “la política comercial de la UE debe contribuir a mejorar la cooperación con terceros países y a que estos contraigan compromisos ambiciosos en ámbitos clave como el bienestar de los animales, el uso de plaguicidas y la lucha contra la resistencia a los antimicrobianos”.  Es una novedad importante. Cierto: solo es hasta ahora una declaración en una comunicación y habrá que ver cómo se concreta el acuerdo comercial tras acuerdo. Pero es un paso adelante para asumir una reivindicación tradicional del sector agroalimentario europeo.

    En la misma línea, un poco más adelante en el texto se habla de adoptar una actitud proactiva en la importación de sustancias plaguicidas que han dejado de estar aprobadas en la UE. Se enlaza con  exigir que los productos de origen animal importados cumplan requisitos estrictos sobre el uso de antibióticos, en consonancia con el reglamento sobre medicamentos veterinarios recientemente acordado.

    Por lo demás, la estrategia De la granja a la mesa incluye un anejo con 27 propuestas que deberían salir de la Comisión entre el último trimestre de 2020 y el año 2023. 

    La estrategia que más ha irritado al mundo agrario es la otra, la de la biodiversidad. Propone objetivos muy concretos que deberían alcanzarse de aquí a 2030. Los más publicitados han sido la reducción del 50% del uso de pesticidas y de antibióticos, del 20% en el de abonos químicos y que la agricultura ecológica cubra el 25% de la superficie agraria europea. Esto parece una apuesta gramsciana, del optimismo de la voluntad frente al pesimismo de la razón. Yo soy incapaz de valorar la sensatez de los objetivos sobre pesticidas, antibióticos y abonos químicos, pero soy algo menos incompetente en lo referente a la agricultura ecológica.

    En el año 2018, la agricultura ecológica cubría 13,4 millones de hectáreas, o sea, 7,5% de la superficie agraria total. El crecimiento registrado en los años anteriores puede ser calificado como espectacular, desde los 9 millones de hectáreas del año 2010 o los 11,1 millones de hectáreas de 2015. En nueve años, el porcentaje de aumento fue casi del 50%, lo cual es un muy buen resultado. Ahora, la Comisión propone un “gran salto hacia adelante” del 233% entre 2018 y 2030. No solo se trata de producir, sino de vender, de encontrar el mercado suficiente para esta nueva producción manteniendo un diferencial de precios suficiente para compensar los distintos costes de producción. 

    Se ha criticado desde el sector que la comunicación no viene acompañada de unos análisis de impacto. Siempre es así para las comunicaciones. En cambio, como ha declarado la comisaria europea encargada de la salud, Stella Kyriakides, las propuestas legislativas sí que vendrán con sus impactos de análisis y, se supone, serán sometidas a consulta pública.

    Las estrategias van acompañadas con un documento que subraya su compatibilidad con la propuesta de reforma de la PAC actualmente en discusión y encomendando a los futuros planes estratégicos el avanzar hacían los nuevos objetivos marcados. Sobre este tema ya tendremos ocasión de volver más adelante en próximos artículos, pero cabe anunciar ya que, en cuanto a calendarios de aplicación se refiere, el tema chirria por todos los lados. 

    Una difícil negociación hispano-española

    El malestar de los representantes de los agricultores está también causado por la simultaneidad del ajuste presupuestario con la presentación de las dos citadas estrategias por parte de la Comisión. Sobre ambas volveremos más en profundidad en próximos artículos, pero conviene tomar nota del efecto acumulación.

    Las urgencias climáticas y medioambientales han llevado a la Comisión a exigir un mayor esfuerzo a toda la sociedad, no siendo el sector agrario la excepción que confirma la regla. Esto va a obligar a tener que realizar cambios significativos en la manera en que los Estados miembros utilizan todos los fondos comunitarios, incluido los agrarios. Por esto, la Comisión insiste en la importancia de los planes estratégicos nacionales. 

    Concretamente, las ayudas directas que reciben hoy los agricultores deberían, por un lado, verse sometidas a una eco-condicionalidad reforzada y, por otro, verse reducidas para financiar los nuevos eco-esquemas. Ambos instrumentos bien conjugados son instrumentos clave para cumplir los objetivos de las mencionadas estrategias.

    ¿Qué haría si fuera sindicalista agrario? En ningún caso abriría una brecha con la opinión pública oponiéndome a unas estrategias que, lógicamente, gozarán de gran popularidad. Tampoco me enfrentaría al Gobierno con el clásico “¿qué hay de lo mío?” cuando están en juego 140.000 millones para ayudar a reconstruir el país tras la mayor crisis sanitaria nunca sufrida y en medio de un marasmo económico de gran dimensión. 

    Propondría, por un lado, nuevas medidas desde el punto de vista presupuestario para que el dinero de la reconstrucción económica, social y medioambiental tras la crisis del coronavirus también llegue al mundo agrario y rural. Por otro, desde el punto de vista de la política agraria, exigiría una definición estricta del agricultor activo para que el dinero llegue realmente a los que viven más del campo. Se trata de una convergencia interna real que inicie el principio del fin de las referencias históricas; unos eco-esquemas bien definidos y mejor controlados que vayan realmente a los agricultores activos actores de la transición ecológica, incluidos los ganaderos extensivos, y una transposición íntegra de la nueva directiva sobre las prácticas comerciales desleales para construir una cadena alimentaria creadora de valor y, a continuación, un reparto equitativo de dicho valor entre todos sus actores.

    Si consiguiéramos todo esto, sí que de verdad me daría con un canto en los dientes.

    (Una primera versión, acortada, de este artículo fue publicada el 5 de junio en la revista Agronegocios).

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