Nueva PAC, nuevos tiempos para la agricultura

El conjunto del sector agroalimentario español ha sabido responder eficazmente a la crisis de la covid-19 asegurando el abastecimiento de alimentos. Además ha continuado desarrollando su capacidad exportadora, con un aumento del 6% en el primer semestre de este año. Sin embargo, junto a esa evidente fortaleza, el sector muestra también algunas debilidades, que se reflejan en el malestar manifestado por los productores en diversos sectores (aceite de oliva, vino, cítricos). Los bajos precios ponen en situación límite a muchas pequeñas y medianas explotaciones, cuyos titulares se ven con serias dificultades de asumir el aumento de los costes laborales y de los insumos.

El sector agrario es, sin duda, un sector muy diverso y eso explica que coexistan en su seno agricultores dinámicos e innovadores junto a otros más resistentes a los cambios y con miedo a perder el paraguas protector de las ayudas agrícolas. Todo eso se produce en un escenario de cambio climático global (pero con claros efectos a escala local en forma de sequías prolongadas y lluvias torrenciales) que la Unión Europea (UE) está dispuesta a afrontar a través de la nueva PAC y el Pacto Verde Europeo (con sus estrategias De la granja a la mesa y Biodiversidad).

Pero también estamos confrontados a un escenario de cambio de valores y demandas sociales respecto al modo de realizar la actividad agrícola y ganadera, y al papel desempeñado por la agricultura en el desarrollo de los territorios y en la preservación de los espacios naturales. El sector agrario se encuentra, por tanto, ante un doble desafío: socioeconómico (que incluye el problema de la rentabilidad, el de la despoblación rural y los nuevos valores éticos de la sociedad) y climático (calentamiento global y pérdida de biodiversidad). 

Todos los actores de la cadena alimentaria, y los agricultores en primer lugar, deben ser parte de la solución, ya que una agricultura eficiente, innovadora y ecológicamente sostenible, puede contribuir a ello. Pero para eso deben disponer de los recursos necesarios y contar con políticas adecuadas que los oriente por la senda del cambio, la innovación y la transición ecológica.

La UE pone a disposición de los estados recursos e instrumentos para ello. El acuerdo del Consejo Europeo de julio es un buen punto de partida, ya que dota a la PAC de un presupuesto importante para impulsar el cambio que necesita la agricultura europea (en torno a 344.000 millones de euros, de los que España recibirá casi 50.000 en los próximos siete años). Es una cantidad significativa, que tiene que servir para afrontar el doble desafío climático y socioeconómico antes citado, apostando por modelos más respetuosos con el medioambiente, mejorando la cadena alimentaria e impulsando una vertebración más eficiente de los productores.

Una cadena alimentaria creadora de valor

La transición ecológica de nuestras sociedades requiere de la participación activa de los ciudadanos y las empresas. Para que los productores agrarios participen plenamente tienen que ser capaces de consolidar su renta en el mercado. Un producto digno tiene que tener un precio digno. Las manifestaciones de los productores agrarios en España, pero también en el resto de Europa, demuestran que estamos lejos de haber conseguido este objetivo. Entre las razones que explican esta situación pueden destacarse tanto las limitaciones existentes en el ordenamiento jurídico comunitario como las resistencias existentes a nivel nacional.

La consolidación de cadenas alimentarias creadoras de valor y con una distribución equitativa tiene que ocupar el lugar político que se merece. Precios de mercado constantemente por debajo de los costes de producción de los productores más eficientes desestructuran las economías productivas y regionales.

Varios países europeos ya han tomado iniciativas en este sentido. España es seguramente uno de los estados miembros que más ha avanzado en este camino, siempre detrás de Francia y su ley Egalim. En el año 2013, el Parlamento español aprobó por unanimidad la ley de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, se creó la Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA), se promovió un Observatorio de la Cadena Alimentaria (que desgraciadamente luego se paralizó) y se impulsó un Código de Buenas Prácticas Mercantiles en la Contratación Alimentaria al que se habían adherida en el 2020 unas 180 empresas y asociaciones.

El marco jurídico comunitario debe favorecer la consolidación de cadenas comerciales creadoras de valor, promover la organización comercial y empresarial de los productores y permitir una vertebración y coordinación de la cadena alimentaria.

Los instrumentos existen. Se trata de potenciar las organizaciones de productores con vocación comercial; de promover las asociaciones de dichas organizaciones de productores; de permitir realmente que puedan ajustar en cantidad y calidad la oferta a la demanda; de consolidar las interprofesiones como lugar de encuentro natural de todos los actores de la cadena para definir reglas de juego claras y consensuadas entre todos y promover actividades de interés común, tales como la investigación o la promoción comercial; y de evitar las prácticas comerciales desleales.

Los instrumentos existen pero se han encontrado, en su aplicación y desarrollo práctico, con grandes resistencias por parte de los servicios europeos encargados de la competencia apoyados por gran parte de las autoridades nacionales correspondientes. En este lento caminar, el texto actualmente en discusión para la PAC del futuro incluye nuevas propuestas que consolidan estos avances. El Parlamento Europeo las ha recibido favorablemente e incluso está intentando añadir alguna más.

En paralelo, la Unión Europea ha ido trabajando sobre las prácticas comerciales que se podrían calificar como desleales. El 17 de abril de 2019 se aprobó una directiva al respecto y los estados miembros tienen hasta el 1 de mayo de 2021 para transcribirla. Los trabajos en este sentido ya han empezado en nuestro país y deberían culminar a tiempo.

El Plan Estratégico Nacional

El principal instrumento de la nueva PAC es el Plan Estratégico Nacional. Nos obliga a realizar un diagnóstico riguroso sobre la situación de nuestra agricultura, identificando aquellos sectores que por su importancia estratégica deben ser objeto de una atención prioritaria y definiendo grandes retos de carácter transversal (relevo generacional, gestión de los recursos hídricos, digitalización).

El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) lleva más de un año trabajando en la elaboración de nuestro plan estratégico. Participan en ese proceso expertos del ámbito académico y profesional junto al equipo del ministerio. Finalizado el diagnóstico es el momento de tomar decisiones sobre los sectores que se han de potenciar y sobre el perfil de los beneficiarios de las ayudas.

No es una tarea fácil o cómoda. No hay dinero para todos y para todo. Para ello se necesita una perspectiva de Estado, y no 17 respuestas en función de los intereses de cada comunidad autónoma. La nueva PAC así lo demanda y, por eso, la Comisión Europea exige que haya un solo plan estratégico por estado miembro.

Es un cambio de paradigma, una nueva forma de afrontar los desafíos socioeconómicos y climáticos de la agricultura. Es evidente que las acciones del plan tendrán que aplicarse en territorios concretos y a escala regional/local, pero la definición de la estrategia y la identificación de los sectores debe hacerse a nivel nacional.

Asimismo entendemos que son aquellos auténticos agricultores que producen alimentos sanos, de calidad y de una manera respetuosa con el medio ambiente los que deben beneficiarse de los distintos tipos de ayudas de la PAC. Por eso, la llamada "ayuda básica a la renta" está condicionada a que el agricultor realice en su explotación un mínimo de prácticas obligatorias en pro de una mayor sostenibilidad social y medioambiental.

Ecoesquemas

Si el agricultor desea complementar la ayuda básica, la PAC pone a su disposición la figura de los ecoesquemas. Este es un programa que los estados miembros deben ofrecer obligatoriamente a sus agricultores. Ellos tendrán que decidir si se adhieren o no. Los ecoesquemas permiten al agricultor complementar sus ingresos si se compromete a realizar prácticas de gran valor ecológico para contribuir a la lucha contra el cambio climático (reducción de emisiones de CO2, ahorro de agua, utilización de fuentes alternativas de energía). Pensamos, por supuesto, en los modelos de agricultura ecológica, pero también en la agricultura integrada o de conservación (laboreo mínimo), en la ganadería extensiva o en cultivos de especial importancia medioambiental (como el olivar de montaña) o prácticas culturales como el mantenimiento de una cobertura vegetal en los suelos para evitar la erosión.

Con esos dos tipos de ayudas, más los ingresos obtenidos de la venta de sus productos en el mercado, los agricultores deberían estar en condiciones de afrontar la emergencia socioeconómica y climática a la que antes nos hemos referido.

Derechos históricos, convergencia y capping

Pero para lograr los objetivos de la nueva PAC es necesario romper el nudo gordiano de los llamados derechos históricos, algunos de los cuales se remontan 40 años atrás y que muchos agricultores se resisten a perder. No tiene sentido que haya titulares de explotaciones agrarias que apenas tienen ya relación con la agricultura pero siguen recibiendo ayudas de la PAC por el hecho de que las recibieron en el pasado. Como tampoco lo tiene que haya nuevos agricultores, muchos de ellos jóvenes emprendedores, que no sean beneficiarios de la PAC por no ser titulares de unos derechos históricos que son una rémora y que dificultan el cambio y la innovación. 

La UE pretende, y España lo apoya, sustituir los derechos históricos por el requisito de agricultor genuino, para que los beneficiarios de las ayudas sean agricultores realmente vinculados a la actividad agraria. También es necesario reducir el número de regiones agrícolas homogéneas (hoy cincuenta) para ir a un cálculo más racional de la ayuda básica a la renta y avanzar en la convergencia entre agricultores con orientaciones productivas similares. De nuevo, no tiene sentido que dos agricultores, hasta pueden ser vecinos, que realicen tipos de agriculturas muy parecidos reciban ayudas que pueden ser muy diferentes.

Finalmente, en un escenario restrictivo en recursos, la nueva PAC mantiene el objetivo de limitar la cantidad máxima de ayudas a percibir por un mismo beneficiario (capping), si bien deja su aplicación en manos de cada estado miembro. En el caso español, el MAPA tiene intención de ir reduciendo la cuantía de la ayuda básica a la renta en el tramo inicial comprendido entre 60.000 y 100.000 euros, al que habría que sumarle otra cantidad para no penalizar a aquellos empresarios que crean empleo en sus fincas. De ese modo se liberarían recursos para destinarlos a otros programas como el de las pequeñas explotaciones o a financiar acciones del segundo pilar.

Nueva PAC, nuevos tiempos

No estamos, en definitiva, ante una simple reforma de la PAC como las de antes, sino ante una nueva PAC adaptada a los actuales retos de la UE y a los valores éticos de la sociedad del siglo XXI. Evidentemente, para que un cambio de esta envergadura sea posible debería fijarse un periodo transitorio que permita a los agricultores adaptarse a la nueva PAC y al Pacto Verde Europeo, y aprovechar las oportunidades que se les ofrecen.

El gran valor de la agricultura española es su diversidad, y todos los modelos de agricultura son necesarios (empresarial, familiar, pluriactivo). Con el Plan Estratégico Nacional se pretende dar respuesta diferenciada a los problemas de cada uno de esos modelos, pero con la condición de no sacrificar la perspectiva de estado en favor de perspectivas más particularistas marcadas por una lógica regional.

En la nueva PAC ya no cabe el cálculo contable de cuánto me va a tocar del sobre nacional para presentarlo como un triunfo ante mi región o provincia, o ante mi sector productivo. Esa es una actitud política ya superada. Hay que tener más altura de miras. La solidaridad que solemos reclamar a Bruselas y a los otros estados de la UE tenemos que practicarla aquí, en España, buscando, con sentido de estado, un equilibrio razonable entre las regiones y entre todos los agricultores españoles.

En otros temas criticamos la disgregación de los intereses generales de nuestro país por la presión del nacionalismo cuando se vuelve insolidario. Sin embargo, en el momento de aplicar la PAC, algunos se empeñan en reactivar este discurso disgregador cuando la agricultura y el mundo rural son precisamente dos de los actores que más contribuyen a la necesaria vertebración de nuestro territorio.

*Tomás García Azcárate es investigador del Instituto de Economía, Geografía y Demografía, del CSIC.

** Eduardo Moyano Estrada es investigador del Instituto de Estudios Sociales Avanzados, del CSIC