Una transición justa

Para lograr una transición exitosa hacia una economía descarbonizada, una herramienta fundamental con la que cuentan los decisores políticos son los impuestos energético-ambientales. Si bien hay distintas alternativas regulatorias para lograr reducciones en las emisiones de gases de efecto invernadero, se trata de un instrumento especialmente adecuado, ya que proporcionan incentivos continuos a la reducción de emisiones, son más flexibles que las regulaciones convencionales, crean señales de precios para movilizar inversiones en tecnologías limpias, dan lugar a reducciones en la contaminación local y otros cobeneficios ambientales y generan una recaudación adicional para el sector público.
Sin embargo, a pesar de sus ventajas, los impuestos energético-ambientales siguen teniendo, en la mayoría de los países, un nivel muy inferior al necesario para lograr reducciones significativas en las emisiones. Esto sucede particularmente en el caso de España, que se encuentra a la cola de los países de la UE en el uso de estas figuras. Por tanto, en los próximos años será necesario extender y elevar estos impuestos de forma importante. 
 

Dentro de los factores que explican la baja utilización de la fiscalidad energético-ambiental destacan las preocupaciones por sus posibles impactos distributivos regresivos sobre los hogares. Ante un incremento de la fiscalidad energético-ambiental, los hogares reaccionarán de forma distinta, debido a diferencias en su nivel de renta, preferencias, patrones de consumo y condiciones de vida, pero, en general, los grupos de menor renta se verán más afectados. Esto se debe a que, aunque los hogares más ricos gastan más en energía, los costes de la energía suponen una mayor proporción de gasto en los hogares de baja renta.
Además, en general, los hogares de menor renta gastan relativamente más en bienes intensivos en carbono y es probable que posean bienes duraderos que consumen energía más antiguos y poco eficientes energéticamente, debido a su menor capacidad para endeudarse.
De todos modos, el impacto distributivo de la fiscalidad energético-ambiental también dependerá del producto energético considerado, ya que los impuestos sobre el transporte relacionados con la energía son, en general, menos regresivos que los que gravan la electricidad y los combustibles de calefacción, ya que es menos probable que los hogares más pobres posean un coche. Asimismo, hay una serie de factores que no tienen por qué estar relacionados con el nivel de renta que influirán sobre el impacto distributivo, como el tipo de vivienda, la zona de residencia y el tamaño del hogar, de forma que, en general, los hogares que habitan en zonas que no disponen de transporte público, en lugares con condiciones climáticas más extremas, en áreas poco pobladas que requieren de grandes desplazamientos y en casas ineficientes se verán particularmente afectados.
En este contexto, la aceptación social requerirá del cálculo y compensación de sus posibles impactos distributivos regresivos. Dado que los impuestos energético-ambientales generan importantes ingresos públicos, en la práctica sus efectos distributivos dependerán de cómo se utilice dicha recaudación para compensar a los hogares más afectados.
Hay distintas alternativas compensatorias, que se pueden clasificar en tres categorías: generalizadas o centradas en determinados grupos; mediante transferencias o sobre precios, y de corto o de medio/largo plazo.
En principio, las compensaciones generalizadas suponen proporcionar ayuda también a los hogares más ricos, que no la necesitan, por lo que, idealmente, las compensaciones distributivas deberían dirigirse únicamente a los hogares vulnerables.
 

Diseño difícil

Sin embargo, estas ayudas dirigidas pueden ser difíciles de diseñar. Se podría emplear un determinado umbral de renta como indicador de los hogares que deben recibir la compensación, pero esto requiere disponer de información fiable sobre la renta y, además, esta no es el único factor que determina el grado de afectación. Asimismo, los hogares con un nivel de renta próxima al umbral podrían querer reducirla para recibir la compensación. Para evitar estos problemas se podrían emplear compensaciones variables con el nivel de renta, así como utilizar otros criterios adicionales, aunque esto supondría aumentar la complejidad del sistema, lo que podría dificultar la participación de los hogares más pobres.
Si no es posible identificar los hogares vulnerables, o no existe un impacto desproporcionado sobre los hogares de baja renta, se pueden emplear compensaciones universales, que aunque también benefician a los hogares ricos, son progresivas, ya que la compensación supone una mayor proporción de la renta en los hogares de baja renta. Además, dado que benefician a todo el espectro electoral, una vez establecidas no será fácil eliminarlas.
Si las compensaciones se destinan a reducir los precios de la energía, se elimina un objetivo fundamental de la política energético-ambiental: la incentivación al ahorro y la eficiencia energética. Como alternativa, se pueden emplear transferencias monetarias independientes del consumo de energía. Estas transferencias permiten compensar a los hogares sin distorsionar las señales a la descarbonización y se pueden realizar en efectivo o empleando los sistemas de seguridad social existentes, por lo que tendrán unos costes administrativos relativamente bajos. No obstante, es conveniente que el importe de las transferencias se vaya reduciendo con el paso del tiempo, para que los hogares tengan incentivos a adaptarse a una economía baja en carbono.
En cualquier caso, si bien estas transferencias pueden permitir reducir los impactos distributivos a corto plazo sobre los hogares, a largo plazo es necesario un mayor esfuerzo para reducir la dependencia de los combustibles fósiles, incentivando la eficiencia energética y el uso de energías renovables. Para lograrlo, se pueden emplear subsidios a la mejora de la eficiencia energética de los hogares, lo que les permitiría reducir su uso de energía y, en consecuencia, sus costes asociados a mayores precios.
Sin embargo, es muy importante que los subsidios se dirijan a los hogares vulnerables, ya que si son generalizados, es probable que su impacto sea regresivo porque los hogares ricos disponen de más recursos para realizar inversiones eficientes energéticamente. De manera alternativa, los subsidios se podrían destinar a opciones, como el transporte público o la renovación de las viviendas sociales, utilizadas, principalmente, por los hogares de menor renta.
Finalmente, es importante tener en cuenta la visibilidad de las medidas, es decir, su capacidad para ser percibidas por los agentes, incrementando así su efectividad y viabilidad. Teniendo en cuenta que los incrementos en la fiscalidad energético-ambiental generalmente tienen una gran cobertura mediática que los hace muy visibles, es crucial que el mecanismo compensatorio empleado también lo sea. La confianza en la capacidad del Gobierno para gestionar la recaudación de la fiscalidad energético-ambiental de modo efectivo, justo y transparente será clave para lograr la aceptabilidad de los incrementos en la fiscalidad energético-ambiental.