Equilibrar federalismo y solidaridad

El Estado español se caracteriza por un elevado nivel de descentralización y una organización territorial con características federales. Sin embargo, los mecanismos de coordinación y colaboración institucional muestran deficiencias significativas, lo que dificulta el equilibrio entre los diferentes niveles de administración y la obtención de soluciones consensuadas. Prueba de ello es la dificultad que está suponiendo revisar el modelo de financiación autonómica de régimen común, que debería haberse realizado en 2014. Ciertas comunidades autónomas, como la valenciana, vienen demandado su modificación desde hace años e, incluso, acuerdos con mayoría parlamentaria como el de Andalucía de 2018, que proponían los elementos de la reforma. En estos momentos, el acuerdo entre PSC y ERC es el que ha traído la financiación autonómica al centro del debate político.

La financiación autonómica puede verse como una moneda con dos caras: necesidades de gasto y recursos financieros. Las necesidades de gasto de las comunidades se derivan de su ámbito competencial. Entre las competencias autonómicas más relevantes se encuentra la prestación de los servicios públicos fundamentales (SPF), que incluyen sanidad, educación y servicios sociales. Sin embargo, también hay otras que varían según la comunidad autónoma. Esta cara de la moneda refleja derechos humanos y singularidades competenciales. Al mismo tiempo, las necesidades de gasto no son estáticas. En este sentido, un buen modelo de financiación autonómica debería permitir cubrir necesidades y, además, anticiparse a los cambios aportando sostenibilidad a la cobertura de SPF.

En estos momentos, la unidad de necesidad es la población, ajustada por diversos elementos que provocan un aumento del gasto (superficie, dispersión poblacional, población de 0 a 16 años, población mayor de 75 años y población protegida equivalente). Sabemos que no existe una técnica objetiva para calcular los recursos que cada comunidad requeriría para proporcionar servicios "suficientes" y para garantizar el ejercicio de las competencias autonómicas. Por tanto, en el nuevo modelo se podrían incorporar otros ajustes o, directamente, incluir la población de derecho, sin ajustes. En cualquier caso, la igualdad de resultados en el acceso a los SPF, incluida la atención a la dependencia en todas las comunidades, debe ser objetivo prioritario del modelo revisado.

Una vez estimadas las necesidades de gasto en términos de población ajustada, se tienen que garantizar los ingresos necesarios para cubrir las mismas. En este sentido, la otra cara de la moneda del sistema de financiación autonómica, SFA se refiere a la obtención de recursos suficientes para prestar los SPF. Se reconoce que se debe aumentar el fondo dedicado a ellos y así garantizar que todas las comunidades obtengan la financiación necesaria para cubrirlos de acuerdo con sus necesidades de gasto. Y la decisión que se debe tomar es de tres tipos: el primero, relativo al equilibrio vertical: cuánto para las comunidades y cuánto para el Estado; el segundo, al equilibrio horizontal: cómo se lleva a cabo el reparto entre comunidades, y el tercero, relativo a la responsabilidad fiscal. En el primer caso, existe consenso en que hay un claro desequilibrio a favor de la Administración central, así que el nuevo modelo requerirá mayor aportación proporcional para las comunidades en su conjunto, intentando resolver la suficiencia financiera. En el segundo caso, en el nuevo modelo deberán obviarse los actuales fondos de convergencia, de competitividad y de cooperación, que provocan desajustes en la nivelación horizontal. En el tercer caso, el de la responsabilidad fiscal compartida, se debe resolver la cuestión de que la Administración central cuenta actualmente con la mayor parte de las herramientas para obtener ingresos fiscales.

Varias propuestas

Ante la insuficiencia de poder tributario, los gobiernos regionales responsabilizan al Gobierno central de su situación. Hay varias propuestas. Por un lado, hay quienes enfatizan la necesidad de aumentar las transferencias verticales (desde la Administración central) u horizontales (mejora en el reparto entre los territorios) de nivelación. Por otro lado, hay comunidades, como Cataluña, que abogan por ampliar su autonomía tributaria.

Un aspecto técnico que resolver en el nuevo modelo es que la liquidación de las entregas a cuenta se efectúa con dos años de retraso respecto a la recaudación real, lo que provoca distorsiones. Es urgente, por tanto, ajustar el procedimiento a la recaudación real para que la información disponible y el control de los recursos sean más estables.

Además de estas cuestiones generales, me gustaría avanzar dos tipos de retos que habrá que atender en la revisión del modelo relacionados con la posición de Cataluña. El acuerdo entre el PSC y ERC que busca otorgar a esa comunidad una mayor capacidad normativa en materia tributaria tiene una lógica ligada a la petición de mayor autonomía y responsabilidad fiscal, pero en el sistema se debe garantizar que no se dañará la igualdad en la prestación de SPF. Se ha de tener en cuenta que el elefante en la habitación son las grandes y conocidas diferencias de financiación por habitante entre las comunidades forales y las comunidades de régimen común peor financiadas. Sería inasumible una profundización en la desigualdad horizontal con el nuevo modelo. Además, el resto de comunidades con mayor renta podrían empezar a solicitar legítimamente  diferentes regímenes de concierto fiscal. Esto conduciría a un desgaste político del PSOE en Andalucía y en la Comunidad Valenciana. Porque el nuevo sistema será entendido desde allí como un privilegio económico y como una discriminación de clase. Y Andalucía es muy sensible a los desplantes de clase.

Además, la salida “de facto” de Cataluña del sistema común a través de un concierto pudiera derivar en la puesta en marcha de soluciones como el copago en educación, sanidad y otras áreas, como instrumento de obtención de ingresos por parte de las comunidades gobernadas por la derecha, que aprovecharían la jugada culpando al PSOE y a Cataluña. Esto, además, provocaría un efecto negativo sobre las personas de menores ingresos.

Por tanto, se debe velar por que la forma de obtención de mayores ingresos evite la vía del copago o cualquier otra que derive en un dumping fiscal que siempre ha beneficiado a las élites por la vía de la bonificación de impuestos a la riqueza y al patrimonio.

Difícil situación

En definitiva, tenemos una difícil situación de solución política que debe perseguir el equilibrio entre la mayor capacidad normativa fiscal de las autonomías para mejorar su responsabilidad fiscal, incorporando más elementos de federalismo y el fortalecimiento de la solidaridad interregional. Pero hay que poner siempre por delante la idea de que el derecho a percibir servicios públicos por parte de la ciudadanía no debe estar vinculado ni a la renta per cápita ni a la cantidad de impuestos pagados.