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Una necesidad y un ejercicio de entendimiento

Podría ocurrir, como ha sucedido en el pasado, que el modelo pactado en Cataluña acabe generalizándose a las comunidades autónomas que así lo deseen

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Noviembre 2024 / 129
Despertador

Ilustración
Lola Fernández

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La revisión del actual modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común debe llevarse a cabo por distintos motivos. Uno de ellos es de orden legal, dado que se está incumpliendo lo establecido en la propia ley que lo regula, del año 2009. En ella se prevé la revisión del modelo al cabo de cinco años, cosa que, como es bien sabido, aún no se ha llevado a cabo. Otros motivos son de índole económica, entre los cuales cabe destacar tres:

• Total de recursos. La cuantía global de recursos actualmente en manos del conjunto de las comunidades autónomas es insuficiente, y se incumple, de este modo, el necesario equilibrio vertical entre los ingresos en manos del Gobierno central y los correspondientes a los gobiernos autonómicos. La última liquidación del modelo, correspondiente al año 2022, muestra que esta cuantía fue de 157.568 millones de euros. Estos son, por tanto, los recursos que se consideran necesarios para cubrir la prestación de los servicios asumidos por nuestros gobiernos autonómicos, algunos de los cuales constituyen, nada más y nada menos que la espina dorsal de un estado de bienestar (educación, sanidad, servicios sociales, etc.). Precisamente, la no revisión del modelo cuando tocaba (¡hace 10 años!) ha hecho que el grado de cobertura de los gastos de las comunidades autónomas se haya visto alterado (empeorado) respecto al existente en el año base del acuerdo. Hoy hacen falta más recursos en manos de los gobiernos autonómicos para que puedan atender adecuadamente las necesidades de la ciudadanía. El equilibrio existente en el año base se ha roto por varias circunstancias y debe ser reparado.
 

• Autonomía tributaria. El actual grado de autonomía tributaria de los gobiernos autonómicos es mejorable. El 85,5% de los recursos que aporta el modelo (134.784 millones de euros) procede de una cesta tributaria integrada por un conjunto de impuestos que les ha ido cediendo el Gobierno central. Cabe recordar que, en el caso español, la soberanía fiscal, es decir, el poder tributario original, reside en manos del Gobierno central. Lo que se ha ido pactando en los distintos acuerdos de financiación autonómica (1987, 1992, 1996, 2001 y 2009) ha sido, precisamente, la cesión del rendimiento total o parcial de algunos tributos. En algunos casos se ha cedido también, por un lado, cierta capacidad normativa que permite poder tomar decisiones sobre algunos de los elementos esenciales de dichos tributos y, por otro lado, cierta capacidad para poder gestionarlos y administrarlos.   

Las comunidades autónomas tienen, por tanto, un grado más bien escaso de autonomía tributaria. Las decisiones que pueden tomar  son sobre tributos que les aportan alrededor del 50% de los ingresos procedentes del modelo, y los tributos que pueden gestionar les aportan tan solo alrededor del 10%. Por ello, son demasiado dependientes de las decisiones que toma la Administración central sobre sus recursos, cosa que les hace aún poco responsables de la obtención de sus propios ingresos. Ello incide de pleno en el proceso de rendición de cuentas ante sus ciudadanos y en un más que probable comportamiento menos eficiente en el uso de los tributos y de los demás ingresos.

 

Distribución de recursos. La distribución de los recursos que aporta el modelo de financiación entre las comunidades autónomas es errática y poco justificable desde el punto de vista de la equidad horizontal. En el último acuerdo de financiación, de 2009, se dio un paso importante en la buena dirección con la implementación del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales como mecanismo de nivelación parcial. Sin embargo, sus efectos se vieron distorsionados por la existencia de los otros tres fondos del modelo (Fondo de Suficiencia, Fondo de Competitividad y Fondo de Cooperación).

El resultado final es difícil de sostener bajo algún criterio de equidad. Por un lado, comunidades autónomas que tienen una capacidad tributaria por debajo de la media (en euros por habitante ajustado) acaban por encima (La Rioja, Extremadura, Castilla y León, Asturias y Galicia); otras continúan estando por debajo de la media, aunque un poco más cerca de ella (Andalucía, Castilla-La Mancha y Murcia), y una (Comunidad Valenciana) aún queda más por debajo. Por otro lado, comunidades que tienen una capacidad tributaria por encima de la media todavía quedan más por encima (Cantabria y Aragón), mientras que otras se quedan justo en la media (Madrid, Baleares y Cataluña). Ello requiere ser revisado.

Además, en este ámbito de la equidad horizontal no podemos dejar de mencionar una situación muy difícil de justificar si se comparan los recursos de que disponen las comunidades de régimen foral con los de las de régimen común: en las primeras es casi el 80% superior en términos de ingresos por habitante.

Federalismo fiscal

Una revisión que tuviera en cuenta estos tres aspectos permitiría continuar avanzando en la senda de modelos basados en el federalismo fiscal que, en esencia, tratan de hacer compatible, cada uno a su manera, la autonomía tributaria de los gobiernos con un principio de equidad.

El pasado mes de agosto se conoció el contenido del pacto entre PSC y ERC que permitió la investidura de Salvador Illa como presidente de la Generalitat de Cataluña. Este pacto incluye un acuerdo sobre la financiación de la Generalitat que se basa, fundamentalmente, en tres puntos: a) la Generalitat gestionará todos los impuestos pagados en Cataluña a través de su agencia tributaria, que será la responsable de recaudarlos, liquidarlos, gestionarlos e inspeccionarlos; b) una parte de estos impuestos, de acuerdo con los porcentajes que deberán determinarse, corresponderá al Gobierno central para hacer frente a los servicios que presta en Cataluña, y c) la Generalitat contribuirá a la solidaridad con las demás comunidades, de forma que estas puedan prestar un nivel de servicios similar haciendo un esfuerzo fiscal similar, respetando el principio de ordinalidad.

Esta es la estructura de un modelo que se fundamenta en los principios del federalismo fiscal mencionados anteriormente (autonomía y equidad). Podría ocurrir que solo se aplicara en Cataluña, de modo que, como ocurre en Quebec (dentro de un Estado federal) o Escocia (dentro de un estado unitario), dispondría de un modelo diferente al resto, y habría, por tanto, una asimetría.

Con este modelo la Generalitat asumirá mayor responsabilidad sobre sus ingresos y se hará más transparente y razonable la aportación de Cataluña a la financiación de los servicios prestados por el Estado, así como la cuantía aportada al resto de gobiernos autonómicos en concepto de equidad.

Ello nada tiene que ver con el modelo foral, dado que los pilares que definen la financiación de los territorios forales son: disposición del 100% del rendimiento de todos los tributos y el cupo. El modelo pactado en Cataluña no tiene ni una cosa ni la otra, por tanto, técnicamente no es ni el concierto vasco ni el convenio navarro. Tampoco es un modelo confederal, dado que el poder tributario continuará en manos del Gobierno central (así está previsto en nuestra Constitución). Es decir, que el Gobierno central no desaparece de Cataluña, pues continuará disponiendo de una parte, la que se determine, de los tributos recaudados en este territorio. El Gobierno central delegará la gestión de los tributos a la agencia catalana, pero continuará siendo quien tiene la propiedad de todos estos tributos, es decir, continuará ejerciendo su soberanía fiscal.

En cuanto a los recursos que puede aportar este modelo a Cataluña, es aún prematuro hacer cálculos, dado que, para ello, se requiere conocer el detalle de su despliegue. Básicamente cabe determinar qué porcentaje de los distintos tributos va a corresponder a la Generalitat (en función de qué criterios se determinará) y cómo se calculará la aportación a la solidaridad con el resto de comunidades autónomas (cuáles van a ser la formulación y las variables que intervendrán en el cálculo). No sabemos, a día de hoy, ni una cosa ni la otra.

Como se ha mencionado anteriormente, el modelo actual requiere ser revisado y es urgente hacerlo por el bien de todas las comunidades, sobre todo para aquellas que resultan claramente infrafinanciadas. Podría ocurrir, como ya ha sucedido a menudo en el pasado, que el modelo pactado en Cataluña acabe generalizándose, si así lo desean, al resto de comunidades, al menos en lo que respecta a la estructura esencial que lo define (sus pilares fundamentales), instrumentando solo para Cataluña algunas especificidades relevantes (por ejemplo, la gestión y administración de los tributos). Si se generalizara la propuesta catalana, se avanzaría hacia un escenario verdaderamente de inspiración federal, muy probablemente asimétrico. Y para ello, el único camino es el de la negociación y el entendimiento.